您现在的位置政府信息公开 >> 应急管理局 >>  查看信息

《中华人民共和国安全生产法》解读

《中华人民共和国安全生产法》解读

 

 

  第一章 立法背景和立法必要性

  安全生产,事关人民群众生命财产安全、国民经济持续快速健康发展和社会稳定大局。《中华人民共和国安全生产法》自提出立法建议到出台,经历了二十一年的历程。《安全生产法》的公布施行,是我国安全生产法制进程中新的里程碑,它标志着我国安全生产法制建设进入了一个新的阶段。在学习宣传贯彻《安全生产法》的过程中,人们首先要问:《安全生产法》是在什么条件下出台的?为什么要制定一部综合性的安全生产大法?要回答这些问题,必须了解和认识《安全生产法》的立法背景和立法必要性。

  第一节 安全生产法的立法背景

  法律是上层建筑的重要组成部分。社会主义的经济基础决定了社会主义法律的本质。《安全生产法》的制定,是由我国的生产力发展水平和安全生产水平决定的。

  改革开放以来,在党中央、国务院和各级地方党委和人民政府的领导下,我国的安全生产状况逐步好转。但近一个时期以来,安全生产形势严峻,重大、特大事故连续发生。为了加强安全生产监督管理,遏制事故,减少人民生命安全和财产损失,保证社会主义现代化建设的顺利进行,党中央、国务院坚持安全第一的方针,采取了安全生产专项整治特别是加强法制等重大举措,为实现安全生产的稳定好转出创造了更好的法制环境。《安全生产法》正是在这种条件下制定出台的。

  一、安全第一、预防为主是党和国家的一贯方针

  我国是人民民主专政的社会主义国家。人民当家作主,人民的利益高于一切,是党和国家的社会主义本质的集中体现。自新中国成立以来,党中央、全国人大和国务院历来重视安全生产工作,提出了安全第一,预防为主的安全生产方针。随着改革开放和经济高速发展,安全生产越来越受到重视。近年来,江泽民和李鹏、朱镕基、李岚清等中央领导同志,高度关注安全生产工作,先后做出了一百多条有关指示和批示。江总书记明确指出:安全生产责任重于泰山,要求各级党委和政府把安全生产摆到重要的日程上,加强领导,采取有力措施,预防和遏制重大、特大事故,减少人民群众生命安全和财产损失,促进经济发展,维护社会稳定。

  不仅如此,安全第一的方针还被有关法律所肯定,成为以法律强制实施的安全生产基本方针。《中华人民共和国矿山安全法》第三条规定:矿山企业必须具有保障安全生产的设施,建立、健全安全管理制度,采取有效措施改善职工劳动条件,加强矿山安全管理工作,保证安全 《中华人民共和国煤炭法》第七条规定:煤矿企业必须坚持安全生产、预防为主的安全生产方针。《中华人民共和国矿产资源法》第三十一条规定:开采矿产资源,必须遵守国家劳动安全卫生规定,具备保证安全生产的必要条件。《中华人民共和国建筑法》第三十六条规定:建筑工程安全生产管理必须坚持安全第一、预防为主的方针。《中华人民共和国电力法》第十九条规定:电力企业应当加强安全生产管理,坚持安全第一、预防为主的方针。《中华人民共和国全民所有制工业企业法》第四十一条规定:企业必须贯彻安全生产制度,改善劳动条件,做好劳动保护和环境保护工作,做到安全生产和文明生产

  二、安全生产状况总体好转

  就总体而言,我国安全生产状况是逐步好转的,这是对我国安全生产状况的基本估计。为加强安全生产工作,近年来,党中央、国务院把安全生产提到前所未有的高度,相继作出了一系列重大决策。江总书记、朱基总理等中央领导同志先后作出一系列重要指示,为强化安全生产监督管理工作,提供了强大的动力,指明了前进的方向。

  各地区、各部门认真贯彻落实党中央、国务院的重大决策和中央领导同志的一系列重要指示,从学习实践三个代表重要思想的高度,加强对安全生产工作的领导,采取有力措施,治理安全生产上的重大隐患,遏制重、特大事故的发生,扭转地区和行业事故多发的局面,促使全国安全生产形势趋于稳定好转。2001年,全国伤亡事故上升幅度减缓,一些重点行业事故大幅度下降。如全国煤矿事故死亡5670人,比上年减少400多人。1- 11月份火灾事故死亡2013人,比上年同期减少459;铁路路外事故死亡7670人,比上年同期减少518人。 特别是全国一次死亡10人以上的特大事故减少,而且没有发生超过 100人的恶性事故。去年全国共发生特大事故 134起,死亡2489人,比上年减少37起,少死亡1042人。其中,工矿企业发生特大事故68起、死亡1389人,比上年减少 26起、少死亡328人,分别下降27.7%和19%。特大火灾事故发生2起、死亡38人,比上年减少7, 少死亡463人,分别下降77.8%92.4% 去年全国发生一次死亡30人以上的特大事故15起、死亡673人,比上年减少1起、少死亡548人,分别下降6.3%和44.9

  2001年,全国集中开展了五项安全生产专项整治。全国安全生产电视电话会议部署五项安全生产专项整治之后,在国务院的统一领导下,各有关部门积极行动,各负其责,密切配合; 各省、自治区、直辖市政府精心组织,突出重点,总体推进。经过努力工作,目前取得了阶段性成果:

  民用爆破器材和烟花爆竹的安全整治。全国公安机关共检查涉爆单位29.5万个,督促整改6.5 万处事故隐患;取缔爆炸物品生产、经销厂点23.7万个。各地民爆器材主管部门对1466家民爆器材生产、流通企业进行全面检查,责令停产整顿160家,关闭54家。去年全国发生的炸药爆炸事故比上年分别下降25%和39%。

  交通运输安全整治。全国公安机关纠正道路交通超载违章100多万起,拆除非法改装车3万多辆次,查获无牌无证机动车50.7万辆。去年全国发生的特大交通事故21起、死亡391人,分别比上年下降47.2%和36.5%。水上交通整治查处违章船舶1.48万艘,对10万余名船员进行了安全知识检查,全年水上交通事故死亡和失踪人数比上年减少142人。

  危险化学品储运的安全整治。交通管理等部门对从事危险化学品运输、经销的有关资质进行了全面的清理核查。取消和暂停了20043 户不符合资质条件的经营业户,取消和停运了27214辆不符合标准的车辆,个体户已全部退出危险化学品运输市场。

  公共聚集场所消防安全整治。全国累计检查了94万个单位,督促整改火灾隐患152万处, 依法取缔歌舞厅等公共娱乐场所1.1万个。去年全国发生重、 特大火灾事故35起、死亡60人,直接经济损失6000万元,分别比上年下降36.4%72.7%64%

  煤矿安全整治。突出了国有大矿一通三防的整改和小煤矿的关闭整顿。全国国有煤矿被责令停产整顿的有756处,限期整改的897处,分别占国有煤矿总数的27%和32%,整改各类隐患2万多处。 对小煤矿的关闭整顿,国务院近几年先后召开三次会议,下发三个文件,作出明确规定,去年是工作力度最大的一年。各级人民政府都很重视,组织专门的班子抓,采取四个一律关闭四证发放和复产验收统统上收到省里等果断措施,取得明显成效。1997年全国小煤矿为8.2万处,到 2000年底减少到33977处,去年又关闭了12269处,小煤矿减少近了6万处。其中关闭国有煤矿办的小井1208处。 关闭整顿小煤矿不仅对煤炭行业结构调整、控制总量、扭亏脱困起到重要作用,而且促进了煤矿安全生产状况的明显好转。2001年全国小煤矿事故死亡3478 人, 比上年减少474人,下降12%。全国煤矿一次死亡10 人以上的特大事故49起、死亡1101人,比上年减少29起、少死亡 439人,分别下降 37.18%和30.28%。 煤矿安全整治前后对比变化更为明显。

  除上述五个方面的专项整治外,非煤矿山、石化、建筑、铁路、民航、林业和教育等系统,也从各自实际情况出发,有针对性地组织开展了专项安全整治,也取得了一定的成效。特别是非煤矿山企业,重大、特大事故多发的势头得到遏制。

  三、安全生产形势仍然严峻

  经过安全专项整治,虽然安全生产状况有所好转但很不稳定,重大、特大事故时有发生,安全生产形势依然十分严峻。

  一是伤亡事故和死亡人数居高不下,一些行业呈上升趋势。2001年全国发生各类事故1,000,629,死亡130,491人;事故起数同比上升20.5%,死亡人数上升10.4%。其中 道路交通事故760,327,死亡106,367人,占全国事故死亡总数的82%,比上年同期上升11.5; 非煤矿山企业事故死亡1654人,比上年同期上升 87; 非矿山企业事故死亡4233人,比上年同期上升9.3; 水上交通事故死亡和失踪732人,比上年同期上升21.4%。

  二是一次死亡30人以上的特大恶性事故仍时有发生。去年全国共发生15起,其中煤矿8起,道路交通4起,水上交通1起,非煤矿山1起,非矿山企业1起。

  重大、特大事故连续发生,人员伤亡惨重,经济损失巨大,集中在五个方面:

  1、公路交通事故最为严重。公路交通车辆三超”(超员、超重、超载)严重,客货车辆混装。农用机车违章载客载货,甚至上高速公路行驶,造成大量事故。无证驾驶、非司机驾驶现象很多。 2001823日,甘肃陇南县运输公司翻车,死亡32人。

  2、煤矿和矿山安全事故仍然居高不下,死伤众多。乡镇煤矿和国有重点煤矿及矿办小井发生的事故频繁发生,一些国有煤矿开足马力生产,事故接二连三。2001717日,广西南丹县拉甲坡锡矿透水事故,死亡81人。2001722日,江苏徐州贾汪镇无证村办煤矿爆炸,死亡92人。 20011114-22日,山西省在9天内连续发生乡镇煤矿瓦斯爆炸事故,共死亡100人。2002620 日,黑龙江省鸡西矿业集团城子河煤矿西二采区发生特大瓦斯爆炸事故,死亡115人。

  3、烟花爆竹及易燃易爆物品事故时有发生。2000311日, 江西萍乡上栗县花炮厂爆炸事故,死亡33(在校生13,年龄最小的8) 2001111日, 河南洛宁发生翻车泄漏氰化钠事故,江总书记作了重要批示,引起国内外舆论的广泛关注。

  4、水上交通事故突出。由于一些客货运输船舶 三超,翻船、沉船事故屡禁不止,死亡人数有所上升。2001129日,四川合川榕建号机动客船沉船,死亡130人。

  5、公共聚集场所事故呈多发态势。2000329日, 河南焦作天堂音像俱乐部火灾,死亡74人。20001225日,河南洛阳东都商夏火灾,死亡309人。20026月,北京市海淀区蓝极速网吧被人纵火,因老板非法将外门上锁,致使室内人员不能迅速撤离,死亡24人。一些 商厦、歌舞厅、旅游区等人口密集的场所,由于安全设施不健全,管理混乱,多次发生群死群伤事故。

  6、民航事故连续发生。2002415日,中国国际航空公司一架波音767客机在韩国釜山附近坠毁,死亡122(生还33),结束了国航成立47年以来无坠机事故的纪录。时隔22天,200257日,中国北方航空公司一架麦道M-82飞机在大连周水子机场附近坠毁,122人全部遇难。

  上述重大、特大事故具有恶性事故多、死伤人员多、经济损失巨大和社会影响恶劣、非国有企业事故多(占70%以上)等特点。

  为加强安全生产监督管理,遏制重大、特大事故,实现安全生产的稳定好转,党中央、国务院采取了以下三项措施:

  一是落实中央领导同志的指示,部署安全生产专项整治工作。200142日,党中央、国务院召开全国治安工作会议,对安全生产工作工作做出部署,并且讨论了《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定(草案)》。同年44日召开全国整顿和规范市场经济秩序工作会议,部署了安全生产专项整治等工作。为加强领导,国务院成立安全生产委员会,并设立了国家安全生产监督管理局,负责综合管理全国安全综合监督管理工作。

  二是开展五个方面的安全生产专项整治。1.公路交通安全整治。加强监管,重点查处三超 严格车辆运输经营条件,取缔非法运输户。2.煤矿安全整治。2001613日国务院办公厅发出了关闭国有煤矿矿办小井和乡镇煤矿一律停产整顿的通知。3.烟花爆竹厂及易燃易爆品企业整治。缔非法和不具备安全条件的作坊,有事故隐患的一律想起整改,对生产、运输、销售、储存和使用环节严加管理。4.水上交通安全整治。 重点治理四客一危(客渡船、客滚船、客混船、旅游船、危险品船),取缔非法运输户。5.人群聚集场所安全整治。要对商厦、娱乐场所进行安全检查,不符合条件的要责令停业、关闭。整顿的重点是学校、医院、居民区、机场、车站、码头、防火、防毒、 供水供电等要害部门和公共场所。

  三是加大安全生产立法工作力度。2001421日,国务院发布了《国务院关于特大安全生产事故行政责任追究的规定》。这对明确并严肃追究地方人民政府领导人和有关部门负责人的安全生产事故的行政责任,发挥了重要的作用。朱镕基、李岚清、吴邦国等国务院领导明确指示,要加快《中华人民共和国安全生产法》的起草工作,依法加强安全生产综合监督管理和行政执法工作。

  第二节 安全生产法立法的必要性

  安全生产事故频繁,死伤众多,不仅影响了经济发展和社会稳定,而且损害了党、政府和我国改革开放的形象。我国安全生产状况与安全生产法制建设密切相关。导致我国安全生产水平较低的原因是多方面的,安全生产法制不健全是主要原因之一,具体表现在:

  一是安全生产法律意识淡薄。改革开放特别是近十年来,安全生产已经不是一般的工作要求,而是一种法定的权利和义务。能否保证生产经营活动的安全,同时又是关系到人民群众生命和财产的安全,关系到经济发展和社会稳定大局,关系到我们的党和政府是否贯彻三个代表重要思想的重大政治问题。从总体上看,公民在生产经营活动中的自我保护和安全生产的意识比较淡薄,一些生产经营单位特别是非国有企业负责人依法安全生产经营的意识也很淡薄,这些单位的负责人或者不懂法律,或者明知故犯,没有依法为从业人员提供必要的安全生产条件和劳动安全保护,使从业人员在十分恶劣和危险的条件下作业,以至发生事故,造成大量人身伤亡。许多地方政府领导人和私营企业老板只要经济效益和票子,忽视甚至不要安全生产,他们没有意识到这是一种严重侵犯人权的违法行为,没有意识到它所产生的法律后果。所以,安全生产没有成为所有地方政府和生产经营单位的自觉行动,没有从安全生产是法定的义务和责任的高度引起足够的认识和重视。

  二是安全生产出现了新情况、新问题,亟待依法规范。随着我国社会主义市场经济体制的建立,大量非国有生产经营单位不断增加。在我国社会生产力总体水平比较低下的条件下,这些非国有生产经营单位存在着生产安全条件差、安全技术装备陈旧落后、安全投入少、企业负责人和从业人员安全素质低、安全管理混乱、不安全因素和事故隐患多的严重问题。而国家现行的有关安全生产的法律、法规基本是针对国有大型生产经营单位制定的,对大量非国有生产经营的安全生产几乎没有法律规定,这就必然造成法律调整的空白和监督管理的缺位,以致非国有生产经营单位事故多发,死伤惨重。因此,必须与时俱进地制定规范非国有生产经营单位安全生产工作的法律规范,将其纳入法制轨道。

  三是综合性的安全生产立法滞后。虽然国家制定了几十部安全生产方面的单行法律、行政法规 ,但是这些现行立法的制定年代多数是在计划经济体制及其向社会主义市场经济体制转轨时期出台的,已经不能完全适应当前的形势和需要。在《安全生产法》出台之前,国家关于安全生产的基本方针、基本制度没有依法确立,涉及国家安全生产监管体制、各级政府和有关部门的监督管理职责、生产经营单位的安全保障、生产经营单位负责人的安全职责、从业人员的安全生产权利义务、事故应急救援和调查处理、安全生产违法行为的法律责任等重大问题,缺乏基本的法律规范。

  四是政府机构改革和职能转变后,没有依法确立综合监管与专项监管相结合的安全生产监管体制。为适应社会主义市场经济体制关于实行政企分开的要求, 1998年以来,国家先后撤销了原有的十几个工业主管部门,同时也保留了铁道、交通、民航、建筑等有关主管部门。政府部门已经不直接管理或者基本不管理企业的生产经营活动。与此同时,我国安全生产监管体制几经改革,目前建立了由安全生产综合监督管理部门与其他有关部门相结合的、综合监督管理与专项监督管理相结合的安全生产监督管理体制。安全生产的监督管理工作主要是运用法律手段,辅以必要的经济手段和行政手段,加大依法监管力度,查处安全生产违法行为。因此必须通过制定综合性的安全生产法律,将各级人民政府和各有关部门的安全生产职权、责任和监督管理措施法律化、制度化。但由于相关立法滞后,有的地方人民政府没有建立健全安全生产综合监督管理机构;已经设立的地方,又存在着综合监管部门与专项监管部门的法定职责和相互关系不明确的问题,在工作中产生了职责交叉、互相扯皮的矛盾,影响了安全生产监督管理工作的整体性、协调性,出现了安全生产监督管理工作的脱节和漏洞。

  五是缺乏强有力的安全生产执法手段。现行有关安全生产的法律、行政法规对安全生产违法行为及其法律责任的规定不够完整,有的对安全生产违法行为界定不清楚或者不准确,有的只有要求没有责任,有的虽有罚则但力度不够。对近年来突出的安全生产违法行为特别是非国有企业的安全生产违法行为,没有设定明确的法律责任。由于没有综合性的《安全生产法》,各级安全生产综合监管部门的法律地位、主要职责和执法手段无法可依,不能依法履行职责和实施行政执法。

  目前我国正处于一个新的历史发展时期。在新形势下安全生产工作面临许多新情况、新问题、新特点,对安全生产监督管理工作也提出了新要求。加强安全生产法制建设,充分运用以法律手段加强监督管理,是从根本上改变我国安全生产状况的主要措施之一。这是贯彻依法治国基本方略的客观要求,也是建设社会主义法制国家的必然选择。加强安全生产法制建设的首要问题是有法可依,尽快制定一部综合性的《安全生产法》。

  《安全生产法》之所以必要和急需,主要体现在四个方面:

  一、制定《安全生产法》,依法加强监督管理,是各级安全监督管理机构依法行政的需要

  为了适应安全生产形势和管理的需要,国务院决定设立国家安全生产监督管理局,各省、自治区、直辖市也相继建立健全安全生产综合监督管理机构,一个安全生产综合监管体系正在全国形成。各级政府赋予各级安全生产监管部门对各行业、各部门的安全生产工作进行综合监管的职能。要履行综合安全监管和执法职能,各级安全生产综合监管部门的法律地位、监管职责和行政执法手段必须有法可依。否则,各级安全监督管理机构就难以依法行政,缺少必要的法律手段。因此,要建立健全具有权威性的、高效率的安全生产管理体系,必须尽快制定《安全生产法》,使安全生产监督管理真正纳入法制轨道,依法监管。

  二、制定《安全生产法》,是预防和减少事故,保护人民群众生命和财产安全的需要

  近年来,虽然安全生产状况有了明显改善,但是我国安全生产形势依然严峻,重大、特大生产安全事故时有发生,其原因是多方面的。随着社会经济活动日趋活跃和复杂,特别是经济成份、组织形式日益多样化,生产经营单位已由国有企业、集体企业为主,变为国有企业、股份企业、私营企业、外商投资企业、个体工商户并存。这些企业的生产经营条件千差万别,安全生产工作出现了许多复杂的情况。由于安全生产管理的责任不够明确,有关安全生产管理的法律、法规不够完善,一些地方和企业安全生产管理松驰,不安全因素很多。目前我国的安全生产存在以下五个问题:

  一是非公有制经济成分增多,对其安全生产条件和安全违法行为没有明确的法律规范和严厉的处罚依据。相当多的私营企业、集休企业、合伙企业和股份制企业不具备基本的安全生产条件,安全管理松弛,大多数老板要自己的钱。不要别人的命,违法生产经营或者知法犯法,导致事故不断,死伤众多。

  二是企业安全生产管理缺乏法律规范,企业安全生产责任制不健全或者不落实,企业负责人的安全责任不明确,不能做到预防为主,严格管理;事故隐患大量存在,一触即发。有关安全生产责任追究的法律规定不具体或者处罚过轻,使安全工作得不到应有的重视,不足以震慑违法犯罪分子。

  三是安全投入严重不足,企业安全技术装备老化、落后,带病运转,安全性能下降,抗灾能力差,不能及时有效地预防和抗御事故灾害。据初步统计。目前仅国有重点煤矿一通三防欠帐就高达40多亿元。民营企业的安全投入就更少甚至没有。

  四是地方政府监管不到位,地方保护主义严重。一些地方政府和部门对安全生产不重视,工作不到位,熟视无睹,疏于监管。有的官员甚至与企业相互勾结,搞权钱交易,徇私枉法,为不具备安全生产条件的企业和民营企业老板违法生产经营开绿灯

  五是国家关于安全生产的基本方针、原则、监督管理制度和措施未能法律化、规范化,许多领域的安全生产监管无法可依。

  要解决这些问题,必须依法对生产经营单位的安全生产条件、主要负责人和从业人员的安全责任、作业现场和安全设备的安全管理、事故防范和应急措施以及政府和安全生产监管部门的监督管理措施等做出全面的法律规范,才能保证生产经营单位的生产经营活动安全。

  三、制定《安全生产法》,是依法制裁安全生产违法犯罪的需要

  社会主义法律的功能之一,是通过制裁违法犯罪来保护人民的根本利益。对各类严重的安全生产违法犯罪行为的纵容和姑息,就是对人民的极大犯罪。对各种安全生产违法犯罪行为没有明确的法律界定和法律责任,是当前安全生产违法行为屡禁不止的症结之所在。所以,必须针对那些严重安全生产违法行为设定明确、具体、严厉的法律责任,充分运用刑事、行政和民事责任的综合功能,最大限度地填补法律责任追究的空白,有法必依,违法必究,执法必严,绝不让安全生产违法犯罪分子逍遥法外。

  四、制定《安全生产法》,是建立和完善我国安全生产法律体系的需要

  改革开放以来,党和国家十分重视安全生产立法工作。国家制定颁布的有关安全生产方面的法律、 行政法规将近30部(如矿山安全法、海上交通安全法、煤炭法、 铁路法、公路法、民航法、建筑法和消防法等),这些现行的法律、法规虽然对安全生产管理发挥了重要作用,但已不能完全适应当前安全生产工作的需要:

  一是大部分制定于八、九十年代,不可避免地带有计划经济体制的影响,很难适应安全生产的新形势、新情况、新体制和加强管理的需要,解决不了安全生产工作中出现的新问题。

  二是绝大多数现行有关法律不是专门的安全生产法律。没有专门规定安全生产管理问题;即使是专门的立法,也不适应当前安全管理的需要,亟待补充完善。

  三是现行有关法律、法规都是单行立法,只能解决某个行业和某些方面的特殊安全生产问题。现行有关法律、法规受其调整对象和调整范围的限制,不能全面、完整地反映国家关于加强安全生产监督管理的基本方针、基本原则和基本制度,难以体现中央关于安全生产工作一系列新的指示精神,不能替代《安全生产法》的基本法地位。

  四是如果修订现行有关法律、法规;其工作量大、情况复杂。所需时间长;远水不解近渴;不能适应当前急需。

  总之,为了加强安全生产监督管理,确立安全生产的基本管理制度和要求,规定针对性、可操作性较强的具体措施,加大对违法犯罪行为的处罚力度,防止和减少生产安全事故的发生,保障人民群众生命财产安全,促进经济发展和保障社会稳定,制定一部综合性的、适用范围宽的《安全生产法》,是迫切需要的。

  《安全生产法》从提出立法建议到出台,经历了二十一年的漫长历程。早在1981年,原国家劳动总局就提出制定《劳动保护法》。此后,原劳动部又将法名改为《职业安全卫生法》,继续组织起草工作。1998年,国家将原劳动部负责的安全生产综合管理职能划归国家经贸委。国家经贸委经过调研论证,又将法名改为《职业安全法》,并于1999年将该法草案正式报国务院审议。2001年初国务院对国家安全生产管理体制进行重大改革,决定设立国家安全生产监督管理局,负责全国安全生产的综合监督管理。国家安全生产监督管理局组建伊始,局党组就把尽快制定《安全生产法》作为重点工作。根据国务院立法工作计划的要求,国家局成立了起草领导小组和起草工作小组,集中力量组织起草《安全生产法》,做了大量艰苦细致的调研、论证、起草和修改工作。20011121日,国务院第48次常务会议审议通过了《安全生产法(草案)》,朱镕基总理签署议案,将草案提请全国人大常委会审议。20011129日,九届人大常委会第25次会议对《安全生产法(草案)》进行了初审。2002424日和625日,九届全国人大常委会第27次、28次会议又分别对《安全生产法(草案)》进行了第二次和第三次审议。根据全国人大常委会委员和全国人大财经委员会的审议意见以及各地、各有关部门及专家的意见,全国人大法律委员会和全国人大常委会法制工作委员会对该法草案的若干等重大问题进行了反复研究论证和认真修改。在629日下午举行的九届全国人大常委会第二十八次会议的全体会议上,出席会议的121位常委会组织人员,以118票赞成、1票弃权、2票反对的表决结果,通过了这部法。江泽民主席当日签发第70号中华人民共和国主席令予以公布。《安全生产法》于2002111日施行。

  《安全生产法》作为我国安全生产的综合性法律,具有丰富的法律内涵和规范作用。《安全生产法》贯穿了江泽民总书记三个代表、与时俱进和安全责任重于泰山的重要思想,反映了党和政府重视人权的社会主义本质,总结了我国安全生产正反两方面的经验,体现了依法治国的基本方略。各级领导干部、生产经营单位及其从业人员,要从讲政治、保稳定、促发展的高度,学习宣传和贯彻《安全生产法》,深刻领会其立法宗旨和精神实质。它的通过实施,对全面加强我国安全生产法制建设,激发全社会对公民生命权的珍视和保护,提高全民族的安全法律意识,规范生产经营单位的安全生产,强化安全生产监督管理,遏制重大、特大事故,促进经济发展和保持社会稳定都具有重大的现实意义,必将产生深远的历史影响。

  《安全生产法》 的贯彻实施,有利于全面加强我国安全生产法律法规体系建设。《安全生产法》是我国第一部全面规范安全生产的专门法律,是我国安全生产法律体系的主体法,是各类生产经营单位及其从业人员实现安全生产所必须遵循的行为准则,是各级人民政府及其有关部门进行监督管理和行政执法的法律依据,是制裁各种安全生产违法犯罪行为的有力武器。《安全生产法》的出台,是我国安全生产法制建设的重要里程碑。《安全生产法》确立的基本法律制度,不仅对有关安全生产的单行法律、行政法规普遍适用,同时也对其作出了重要的、必要的补充完善,从而形成了普通法与特别法、专门法与相关法有机结合的中国安全生产法律法规体系的框架,为加强安全生产监督管理奠定了法律基础。

  《安全生产法》的贯彻实施,有利于保障人民群众生命安全。重视和保护人的生命权,是制定《安全生产法》的根本出发点和落脚点。各种不安全因素和事故,是威胁从业人员和公众生命的大敌。人的因素第一。人既是各类生产经营活动的主体,又是安全生产事故的受害者或责任者。只有充分重视和发挥人在生产经营活动中的主观能动性,最大限度地提高从业人员的安全素质,才能把不安全因素和事故隐患降到最低限度,预防和减少人身伤亡。这是社会进步与法制进步的客观要求。《安全生产法》正是贯彻了以人为本的原则,在赋予各种法律主体必要权利的同时设定其应尽的义务。这就要求各级政府特别是各类生产经营单位的领导人和负责人,必须以对人民群众高度负责的精神和强烈的责任感,重视人的价值,关注安全,关爱生命。要通过法律的贯彻实施,把生产安全事故和人身伤亡降到最低限度,不断改变我国的人权纪录。

  《安全生产法》的贯彻实施,有利于依法规范生产经营单位的安全生产工作。针对近年发生的重大、特大事故,法律把生产经营单位的安全生产列为重中之重,对其生产经营所必须具备的安全生产条件、主要负责人的安全生产职责、特种作业人员的资质、安全投入、安全建设工程和安全设施、安全管理机构和管理人员配置、生产经营现场的安全管理、从业人员的人身保障等安全生产保障措施和安全生产违法行为应负的法律责任,做出了严格、明确的规定。这对促进生产经营单位尤其是非国有生产经营单位提高人员安全素质、严格规章制度和明确安全岗位责任、改善安全技术装备、加强现场管理、消除事故隐患和减少事故、提高企业管理水平,都有重要意义。

  《安全生产法》的贯彻实施,有利于各级人民政府加强对安全生产工作的领导。各级人民政府及其领导人担负着发展经济、保一方平安的繁重任务和义不容辞的政治责任。《安全生产法》明确规定各级人民政府应当加强对安全生产工作的领导,支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责,应当采取多种形式,加强对安全生产法律、法规和安全生产知识的宣传,提高职工群众的安全生产意识;要求县级以上地方人民政府对安全生产监督管理中存在的重大问题应当及时予协调、解决。这就依法确定了各级人民政府在安全生产工作中的地位、任务和责任。只要各级人民政府特别是地方人民政府真正把安全生产当作重要工作来抓,处理好安全生产与稳定发展的关系,加强领导,采取有力措施,就能够遏制重大、特大事故,促进地方经济发展。

  《安全生产法》的贯彻实施,有利于安全生产监管部门和有关部门依法行政,加强监督管理。各级安全生产监督管理部门和有关部门是具体实施安全生产监督管理工作的职能部门。为了理顺关系,明确职责,《安全生产法》规定各级安全生产监督管理部门依照本法对安全生产工作实施综合监督管理,其他有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规规定的职责范围,对有关的安全生产工作实施监督管理。这就依法界定了综合监督管理与专项监督管理的关系,有利于综合监管部门与专项监管部门依法各司其职,相互协同,齐抓共管,做好安全生产监督管理工作。为了发挥城镇基层社区组织和舆论对安全生产工作的监督,协助政府和安全生产监管部门查处安全违法行为,《安全生产法》专门规定了居民委员会、村民委员会和新闻媒体对安全生产进行监督的权利义务,从而把各级人民政府及其安全生产监管部门的监督范围扩大到全社会,延伸到城镇街道和农村,形成全社会监督安全生产工作的格局。

  《安全生产法》的贯彻实施,有利于提高从业人员的安全素质。通过大量的事故分析,从业人员安全素质的高低,直接关系到能否实现安全生产。安全生产,既是从业人员神圣的权利又是义不容辞的义务。针对大批从业人员安全素质偏低的问题,《安全生产法》在赋予从业人员安全生产权利的同时,还明确规定了他们必须履行的遵章守规、服从管理、接受培训、提高安全技能、及时发现、处理和报告事故隐患和不安全因素等法定义务及其法律责任。如果从业人员能够切实履行这些法定义务,逐步提高自身的安全素质,提高安全生产技能,及时有效地避免和消除大量的事故隐患,掌握安全生产的主动权。

  《安全生产法》的贯彻实施,有利于增强全体公民的安全法律意识。关注安全,人人有责。实现安全生产,必须通过宣传教育、培训、监管和执法等活动,增强全体公民的安全法律意识。《安全生产法》赋予公民在安全生产方面的参与权、知情权、避险权、检控权、求偿权和诉讼权,其目的不仅在于维护他们的合法权益,还在于促使他们在各项生产经营活动中重视安全、保证安全,自觉遵守安全生产法律、法规,养成自我保护、关心他人和保障安全的意识,协助政府和有关部门查堵不安全漏洞,同安全生产违法行为作斗争,使关心、支持、参与安全生产工作成为每个公民的自觉行动。

  《安全生产法》的贯彻实施,有利于制裁各种安全违法行为。对安全生产违法行为打击不力,是导致生产安全事故多发的原因之一。法律的基本功能就是对违反法律规范的违法行为实施制裁,保证社会的正常秩序。《安全生产法》针对近年来主要的安全生产违法行为,设定了严厉的法律责任,其范围之广、力度之大是空前的。各级安全生产监督管理部门要坚持有法必依、违法必究、执法必严的法制原则,秉公执法,严惩那些安全生产违法犯罪分子,形成一个强大的法制氛围,实现安全生产。

  第二章 安全生产法总则

  法律总则一章是对这部法律若干重要原则问题的规定,对作为分则的其他各章的规定具有概括和指导的作用。安全生产法总则一章共十五条,分别对本法的立法目的、适用范围、安全生产管理的基本方针、生产经营单位确保安全生产的基本义务、生产经营单位主要负责人对本单位安全生产的责任、生产经营单位的从业人员在安全生产方面的权利和义务、工会在安全生产方面的基本职责、各级人民政府在安全生产方面的基本职责、安全生产监督管理体制、有关安全生产的标准的制定和执行、为安全生产提供技术服务的中介机构、生产安全事故责任追究制度、国家鼓励和支持提高安全生产科学技术水平、对在安全生产方面作出显著成绩的单位和个人给予奖励等问题作了规定。

  第一节 安全生产法的立法目的

  根据安全生产法第一条的规定,本法的立法目的是,加强安全生产的监督管理,防止和减少生产安全事故,保障人民群众生命和财产安全,促进经济发展。

  一、加强安全生产的监督管理。

  所谓安全生产,就是指在生产经营活动中,为避免发生造成人员伤害和财产损失的事故而采取相应的事故预防和控制措施,以保证从业人员的人身安全,保证生产经营活动得以顺利进行的相关活动。安全生产一词中所讲的生产,是广义的概念,不仅包括各种产品的生产活动,也包括各类工程建设和商业、娱乐业以及其他服务业的经营活动。

  在市场经济条件下,从事生产经营活动的市场主体以盈利为目的,在生产经营活动中努力追求利润的最大化,这当然是无可非议的。但生产经营主体追求自身利益的最大化,绝不能以牺牲从业人员甚至公众的生命安全为代价。事实上,如果不注重安全生产,一旦发生事故,不但给他人的生命财产造成损害,生产经营者自身也会遭受损失,甚至会受到难以弥补的重大损失,生产经营活动不能正常进行,甚至因此破产,还谈什么利益的最大化?因此,保证生产安全,首先是生产经营单位自身的责任,既是对社会负责,也是对生产经营者自身利益负责。同时,国家作为社会公共利益的维护者,为了保障人民群众的生命财产安全,为了全体社会成员的共同利益,也必须运用国家权力,对安全生产实施有效的监督管理。

  国家对安全生产实施有效的监督管理,最根本的是要建立起切实有效的保障安全生产、维护劳动者安全的法律制度,以国家强制力保证实施。从国际上看,现代文明国家都制定了本国有关安全生产的法律,如美国在上世纪六、七十年代分别制定了职业安全卫生法、煤矿安全与健康法、矿山安全卫生法等法律;日本制定了劳动安全卫生法;德国于1996年制定了新的联邦劳动保护法等。有关国际组织也制定了有关安全生产的国际条约、建议或有关的国际标准。如国际劳工组织制定了职业安全和卫生公约、矿山安全卫生公约、建筑业安全卫生公约、防止工业事故建议书等;欧洲共同体制定了关于某些工业活动的严重事故的指令、工作场所最低安全要求、关于生产设备使用的安全与健康的最低要求等。

  我国作为社会主义国家,党和政府一贯十分重视安全生产工作。早在上世纪50年代,国务院就制定发布了有关安全生产的三大规程,即《工厂安全卫生规程》、《建筑安装工程安全技术规程》和《工人职员伤亡事故报告规程》。1963年,国务院又专门作出了《关于加强企业生产中安全工作的几项规定》,对企业的安全生产工作提出了明确具体的要求。与当时实行的计划经济体制相适应,对安全生产的监督管理是以行政手段为主。由于经济成份的单一化,监督管理的对象也比较简单,主要是作为行政机关附属物的国有和集体企业事业单位,因此依靠政府部门下达行政指令、采取行政措施,就可以实现国家对安全生产监督管理的目标。而改革开放以来,特别是实行社会主义市场经济以来,情况发生了很大变化。随着经济成份和企业组织形式的日益多样化,生产经营单位已由国有企业、集体企业为主,变为国有企业、股份制企业、私营企业、外商投资企业、个体工商户等多种经济成份并存。随着市场主体多样化、利益主体的多元化,依靠以行政手段为主的办法对安全生产实施监督管理显然已经不能适应情况的变化。党和国家也明确提出对经济活动的调控、监管,应当综合运用法律的、经济的和必要的行政手段。而应当说,法律的手段更具有权威性、强制性和稳定性的特点,是更为重要的手段。同时,按照依法治国、建设社会主义法治国家的要求,采用经济和必要的行政手段,也要以法律、法规为依据。在这种新的情况下,国家大大加快了有关安全生产的法制建设步伐。199211月,七届全国人大常委会第二十八次会议通过了《中华人民共和国矿山安全法》,这是新中国建立后制定的第一部有关安全生产的专门法律。此后,在煤炭法、建筑法等法律中,也都规定了有关安全生产的条款。国务院也陆续制定了矿山安全法实施条例、煤矿安全监察条例、关于特大安全事故行政责任追究的规定等有关安全生产的行政法规。原劳动部等国务院有关部门和新设立的国家安全生产监督管理局也制定了一系列有关安全生产的规章、规定。国务院有关主管部门也依法制定大量有关安全生产的国家标准、行业标准和技术规范。在认真总结我国安全生产管理的实践经验,探索保证安全生产的客观规律,并借鉴国外有关安全生产法律规定的基础上,制定一部我国自己的综合性的安全生产法,以确立有关安全生产的基本制度和要求,建立起有关安全生产的基本法律规范,就成为迫切的需要。经过多年的努力,国务院有关部门完成了安全生产法草案的起草工作,由国务院将草案提请全国人大常委会审议。九届全国人大常委会第二十五次、第二十七次和第二十八次会议分别于200112月、20024月、6月对该项草案进行了三次审议,全国人大常委会法制工作委员会还将草案印发各省、自治区、直辖市、中央有关部门、部分企业和研究机构征求意见,并通过召开座谈会,实地调查等多种方式,广泛听取意见。全国人大法律委员会和全国常委会人大法制工作委员会根据全国人大常委会组成人员的审议意见和各方面的意见,对草案进行了认真反复地修改。在2002629日举行的九届全国人大常委会第二十八次会议的全体会议上,常委会组成人员表决通过了这部法律,国家主席江泽民同日签发主席令予以公布,将于200211 1日起施行。安全生产法的通过施行,为加强对安全生产的监督管理,规范生产经营单位的安全生产行为,提供了明确的法律依据。

  二、防止和减少生产安全事故,保障人民群众生命和财产安全。

  所谓安全生产事故,是指在生产经营活动中发生的意外的突发事件的总称,通常会造成人员伤亡或财产损失,使正常的生产经营活动中断。根据国务院199110月发布的《企业职工伤亡事故报告和处理规定》,生产安全事故中的职工人身伤亡事故,分为轻伤事故、重伤事故、死亡事故和重大死亡事故。在原劳动部办公厅19939月印发的《企业职工伤亡事故报告统计问题解答》中,将轻伤事故事故定义为是指一次事故中只发生轻伤的事故轻伤是指造成职工肢体伤残,或者某些器官功能性或器质性轻度损伤,表现为劳动能力轻度或暂时丧失的伤害。一般指受伤职工歇工在一个工作日以上,但够不上重伤者。重伤事故定义为是指一次事故中发生重伤(包括拌有轻伤),无死亡的事故重伤是指造成职工肢体残缺或视觉、听觉等器官受到严重损伤,一般能引起人体长期存在功能障碍,或者劳动能力有重大损失的伤害。死亡事故定义为是指一次事故中死亡职工12人的事故;将重大死亡事故定义为是指一次事故中死亡3 人以上(含3人)的事故。在原国家技术监督局1994年发布的国家标准《职业安全卫生术语》(GB/T 15236-94)中,将重大死亡事故定义为是指一次事故死亡3-9人的事故,将特大死亡事故定义为是指一次事故死亡10人以上的事故。国务院19893月发布的《特别重大事故调查程序暂行规定》中规定:特别重大事故,是指造成特别重大人身伤亡或者巨大经济损失以及性质特别严重、产生重大影响的事故。在劳动部19903月印发的关于对《特别重大事故调查程序暂行规定》有关条文解释中,将特别重大事故解释为包括民航客机发生的机毁人亡(死亡40人以上)的事故;铁路、水运、矿山、水利、电力等发生的一次死亡50人以上或者一次造成直接经济损失1000万元以上的事故;公路或其他发生一次死亡30人以上或者直接经济损失在500万元以上的事故等。目前,国务院有关部门正在研究起草新的有关安全事故调查处理程序的行政法规,拟对安全事故的分类作出统一的规定。

  人们在生产经营活动中,在室内、室外、井下、高空、高温等不同的环境和场所中工作,使用不同的机器设备和工具,进行采掘、砌筑、提取、填充、切屑、冲压、浇铸、焊接、切割、装配、爆破、驾驶、吊装、监控……等不同的作业活动。而许多作业活动都或多或少、或大或小存在着某些可能会对人身和财产安全造成损害的危险因素。至于那些在井下、高空、高温等场所,接触、使用易燃易爆、高压、高速等高危设备及物品从事的高危作业对从业人员和周围环境构成的潜在危险,就更是不言而喻。如果在生产经营活动中对各种潜在的危险因素缺乏充分的认识,或者虽有认识但没有采取有效的预防、控制措施,这种潜在的危险就会显现,造成诸如触电、淹溺、灼烫、火灾、坠落、坍塌、冒顶片帮、透水、爆炸、中毒、窒息等导致人身伤害和财产损害的生产安全事故,一些严重的恶性事故往往会酿成重大人员伤亡和巨额财产损失的惨剧,这类血的教训,在国内外都不罕见。人类的生产经营活动不可能停止,伴随生产经营活动的危险也难以完全避免(事实上,大工业生产以来,生产中的危险因素还在增加),保证生产安全,预防和减少事故发生,成为生产经营活动中永恒的主题。

  从人类生产活动的现实情况看,要想在生产经营活动中完全避免安全事故还难以做到。但只要对安全生产有高度的重视、遵重科学、措施得当,事故是可以预防和大大减少的。从我国安全生产的现状看,由于党和国家的高度重视,经过各方面不懈的努力,从总体上看,近年来安全生产状况有所好转,但安全生产形势仍然十分严峻,严重影响经济发展和社会稳定。特别是一些重大恶性生产安全事故在社会上造成极为恶劣的影响,给人民生命和财产安全造成了极大损害。

  制定安全生产法,从法律制度上规范生产经营单位的安全生产行为,确立保障安全生产的法定措施,并以国家强制力保障这些法定制度和措施得以严格贯彻执行,其最根本的目的,还是为了保障人民群众的生命和财产安全,维护社会稳定,保证社会主义现代化建设的顺利进行。

  三、促进经济发展。

  安全生产,是要在生产经营活动的过程中保证安全,不是单纯为安全而安全,不能脱离生产经营活动讲安全。保证生产安全,本身也是为了保证生产经营活动的正常进行,促进经济的健康发展,这也是制定安全生产法的立法目的之一。

  第二节 安全生产法的适用范围

  安全生产法第二条对安全生产法的适用范围和调整对象作了规定。

  一、安全生产法的适用范围

  法律的适用范围,也称法律的效力范围,包括法律的时间效力,即法律从什么时候开始发生效力和什么时候失效;法律的空间效力,即法律适用的地域范围;以及法律对人的效力,即法律对什么人(指具有法律关系主体资格的自然人、法人和其他组织)适用。关于本法的时间效力问题,本法第九十七条作了规定。关于本法的空间效力问题,由于法律空间效力范围的普遍原则,是适用于制定它的机关所管辖的全部领域。安全生产法作为我国最高权力机关的常设机构--全国人大常委会制定的法律,其效力自然及于中华人民共和国的全部领域。当然,按照我国香港、澳门两个特别行政区基本法的规定,只有列入这两个基本法附件三的全国性法律,才能在这两个特别行政区适用。安全生产法没有列入两个基本法的附件三中,因此,本法不适用于我国已恢复行使主权的香港特别行政区和澳门特别行政区。香港和澳门的安全生产立法,应由这两个特别行政区的立法机关自行制定。

  安全生产法对人的效力,即安全生产法适用的主体范围,依照本法第二条的规定,包括一切从事生产经营活动的国有企业事业单位、集体所有制的企业事业单位、股份制企业、中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业、合伙企业、个人独资企业等,不论其经济性质如何、规模大小,只要从事生产经营活动的,都应遵守安全生产法的各项规定,违反安全生产法规定的行为将受到法律的追究。

  当然,按照依法治国、依法行政的要求,各级人民政府及政府有关部门对安全生产的监督管理,也必须遵守安全生产法规定。依照安全生产法规定对安全生产工作负有监督管理职责的机关及其工作人员不依法履行职责,玩忽职守或者滥用职权的,将受到法律的追究。包括一切从事生产经营活动的企业事业单位和个体经济组织。

  二、安全生产法调整的对象

  本法是专门调整涉及安全生产的相关关系的法律,因此,其适用的范围只限定在生产经营领域。不属于生产经营活动中的安全问题,如公共场所集会活动中的安全问题、正在使用中的民用建筑物发生垮塌造成的安全问题等,都不属于本法的调整范围。这里讲的生产经营活动,既包括资源的开采活动、各种产品的加工、制作活动,也包括各类工程建设和商业、娱乐业以及其他服务业的经营活动。

  鉴于消防安全问题已有消防法调整;道路、铁路、水运、空运等交通运输的安全问题各有其特殊性,并已有海上交通安全法、铁路法、民用航空法等法律或道路交通管理条例(目前全国人大常委会也正在对道路交通安全法进行审议)等行政法规专门调整,因此,安全生产法规定,法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的,分别适用有关法律、行政法规。

  第三节 安全生产的基本方针

  安全生产法第三条规定了安全生产管理的基本方针。

  一、安全第一,预防为主是安全生产管理的基本方针

  所谓方针,是指指导一个领域、一个方面各项工作的总的原则,这个领域、这个方面的各项具体制度、措施,都必须体现、符合这个方针的要求。安全生产法在总结我国安全生产管理实践经验的基础上,将安全第一,预防为主规定为我国安全生产工作的基本方针。

  1、所谓安全第一 就是说,在生产经营活动中,在处理保证安全与实现生产经营活动的其他各项目标的关系上,要始终把安全特别是从业人员和其他人员的人身安全放在首要的位置,实行安全优先的原则。在确保安全的前提下,努力实现生产经营的其他目标。安全生产管理,是以保证生产经营过程中的人身安全和财产安全为目标的管理活动,是在生产经营活动中对安全的管理。从根本上说,保证生产安全与实现生产经营活动本身的目标是一致的。因为就各方面对生产经营活动本身的目标期望而言,投资者是希望取得盈利,得到尽可能多的投资回报;从业人员是希望获得劳动报酬,增加个人收入;政府则是希望因此多提供一些就业岗位,并增加社会需要的产品或服务的供应,促进社会的稳定和繁荣。而要使生产经营活动自身所承载的这些目标能够实现,一项基本前提,就是必须保证生产安全。显然,如果不能保证生产安全,在生产经营活动中发生人身伤亡或财产损失的事故,投资者、从业人员和政府的目标都难以实现或者要大打折扣,甚至会给各方面造成巨大损失,产生严重的负效应。而从另一方面说,生产经营活动中保证安全的目标与其他目标之间,又会在一定情况下发生矛盾。比如,在企业资金一定的情况下,投到安全生产方面的资金多一些,投到其他方面的资金就会少一些;企业用于安全生产的费用多一些,成本就会高一些,利润就会少一些;严格按安全生产的操作规程办事,生产效率就可能会受到一些影响;等等。在保证安全与生产经营活动中的其他目标发生冲突时,如何处理,这就是安全生产管理方针所要回答的问题,答案就是安全第一。当然,对于安全第一的方针,也要有正确的理解。不是说用于安全生产的投入越多越好,安全系数越高越好,更不能理解为为了保证安全而将一些高危作业统统关掉。而是要在保证生产安全的同时,促进生产经营活动的顺利进行,促进经济的发展。也就是在处理生产与安全的问题上常说的生产必须安全,安全为了生产,这与安全第一的提法是一致的。

  从实际情况看,当前一些地方和企业违背安全第一的方针的一个突出表现,就是不能在市场经济条件下正确处理发展经济、追求效益与保证生产安全的关系,安全生产管理混乱。受利益驱动,片面追求发展速度,忽视甚至放弃安全生产管理,致使一些企业安全生产基础工作薄弱,规章制度松弛,安全生产责任制形同虚设,不具备基本的安全生产条件;一些企业没有必要的安全管理机构和人员,企业负责人的安全责任不明确,有关事故责任追究制度不落实;一些企业安全生产投入严重不足,企业安全技术装备老化、落后,甚至带病运转,存在大量事故隐患。据有关部门的初步统计,目前仅国有重点煤矿一通三防欠帐就高达40多亿元。非公有制企业的安全生产问题更加突出,一些私营企业老板见利忘义,要钱不要命,公然违法生产经营,导致事故不断发生。据统计,2001年全国发生的一次死亡3人以上的重大、特大事故的80%发生在集体、私营或者个人承包企业。其中以小煤矿、小工厂、小运输(公路、水路)等三小企业安全条件最差、管理最乱、事故最多。如200111月山西省9天内连续发生的5起共死亡100人的乡镇煤矿瓦斯爆炸事故,就是受利益驱动,矿主违反停产整顿的规定,明知故犯,挺而走险,酿成大祸。鉴于这种情况,在安全生产立法中重申安全第一的方针,更显得尤为必要。

  2、所谓预防为主,就是说,对安全生产的管理,主要不是在发生事故后去组织抢救,进行事故调查,找原因、追责任、堵漏洞,这些当然都是安全生产管理工作中不可缺少的重要方面,对事故预防也有亡羊补牢的作用。但更为重要的,是要谋事在先,尊重科学、探索规律,采取有效的事前控制措施,千方百计预防事故的发生,做到防患于未然,将事故消灭在萌芽状态。虽然人类在生产活动中还不可能完全杜绝安全事故的发生,但只要思想重视,预防措施得当,事故特别是重大恶性事故是可以大大减少的。江泽民同志对消防工作所作的隐患险于明火,防范胜于救灾的指示,对安全生产工作同样适用。

  二、贯彻安全第一、预防为主方针的法定基本制度

  为了从法律制度上保证安全第一、预防为主的方针落实,安全生产法规定了有关的基本制度和措施,主要包括:

  1、安全生产的市场准入制度。即生产经营单位必须具备法律、法规和国家标准或者行业标准规定安全生产条件,不符合安全生产条件的,不得从事生产经营活动;

  2、生产经营单位主要负责人对本单位安全生产工作全面负责的制度;

  3、企业必须依法设置安全生产管理机构或安全生产管理人员的制度;

  4、对生产经营单位的主要负责人、安全生产管理人员和从业人员进行进行安全生产教育、培训、考核的制度;

  5、对特种作业人员实行资格认定和持证上岗的制度;

  6、建设工程项目的安全措施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用的三同时制度;

  7、对部分危险性较大的建设工程项目实行安全条件论证、安全评价和安全措施验收的制度;

  8、安全设备的设计、制造、安装、使用、检测、维修和报废必须符合国家标准的制度;

  9、对危险性较大的特种设备实行安全认证和使用许可,非经认证和许可不得使用的制度;

  10、对从事危险品的生产经营活动实行前置审批和严格监管的制度;

  11、对严重危及生产安全的工艺、设备予以淘汰的制度;

  12、生产经营单位对重大危险源的登记建档及向安全监督管理部门报告备案的制度;

  13、对爆破、吊装等危险作业的现场安全管理制度;

  14、生产经营单位的安全生产管理人员对本单位安全生产状况的经常性检查、处理、报告和记录的制度等等。对这些法定的安全生产基本制度,各方面都必须严格执行。

  三、如何保证安全生产管理方针的贯彻落实

  从实践中看,贯彻落实安全第一、预防为主的方针,应当做到以下几点:

  1、制定和完善有关保证安全生产的法律、法规和规章制度,从制度层面上保证安全第一、预防为主方针的落实,这是更带有根本性、长期性的事情。

  2、各级政府领导对安全第一、预防为主的方针必须要有足够的认识,抓经济工作必须抓安全,布署、检查、总结经济工作必须对安全生产管理工作进行布署、检查和总结;在衡量、评价一个地方、一个企业工作时,要把其保证安全生产的情况作为重要内容;正确处理经济发展与保证生产安全的关系,把保证生产安全放在首位。各级政府及其有关部门在制定经济发展的战略、规划、产业政策,确定有关行业的市场准入条件时,必须把保证生产安全放在重要位置,对那些不能保证生产安全的落后技术、工艺、设备、产品,该淘汰的必须淘汰;对依法应当审批、验收的具有较大潜在危险性的建设项目,应当严格依法审批、验收,对不符合保证安全生产条件的不得批准或验收通过。国务院有关主管部门应当按照保证安全生产的要求,根据科学技术进步和经济发展,及时制定和适时修订有关安全生产的标准和技术规范,为安全生产、预防事故提供可靠的技术依据;在制定其他有关的标准、规范、规程时,也必须按照安全第一的要求,首先规定能够确保生产安全的指标和技术要求。

  3、企业事业单位必须正确处理保证安全与追求生产经营活动的效率、效益的关系。在安全与效率、效益发生矛盾时,把安全放在首位。特别在是对企业各项生产要素的分配上,首先应当满足安全生产的基本需要。要保证安全生产的资金投入,各项设备、设施都要符合保证安全生产的要求,发现事故隐患必须及时排除,该停产的就要停产,不能为了赶任务、追效益而置安全于不顾。

  4、每个从业人员都要牢固树立安全第一、预防为主的意识,严格执行各自工作岗位的安全生产制度,增加自我保护意识,任何时候都不能违章作业,对危及安全的违章指挥应拒绝执行。

  第四节 生产经营单位确保安全生产的基本义务

  安全生产法第四条规定了生产经营单位确保实现安全生产必须履行的基本义务,包括:

  一、生产经营单位必须遵守安全生产法和其他有关安全生产的法律、法规

  依法治国是我们党确立的基本治国方略,已成为我国的宪法原则。有法可依、有法必依、执法必严、违法必究是我们法治建设所要达到的目标。对安全生产管理,同样必须坚持法治的原则。本法是有关安全生产的专门法律,确立了有关安全生产的各项基本法律制度,是生产经营单位在安全生产方面必须遵守的行为规范。此外,全国人大常委会还制定了矿山安全法、建筑法、煤炭法等其他有关安全生产的法律,国务院也制定了若干有关安全生产的行政法规,各省、自治区、直辖市、经济特区以及法律规定和国务院批准的较大的市,也根据法律、行政法规,结合本地实际情况,制定了一批有关安全生产的地方性法规。对这些有关安全生产的法律、法规,各生产经营单位必须严格遵照执行。违反者将被依法追究法律责任。

  二、生产经营单位必须加强安全生产管理

  安全生产管理是企业管理的重要内容。管生产必须管安全。生产经营单位必须按照法律、法规和国家有关规定,结合本单位具体情况,做好安全生产的计划、组织、指挥、控制、协调等各项管理工作。要依法设置安全生产的管理机构、管理人员,建立健全本单位安全生产的各项规章制度并组织实施,做好对从业人员的安全生产教育和培训,搞好生产作业场所、设备、设施的安全管理等。在安全生产管理工作中,特别要注意尊重科学,探求和把握规律,运用安全目标管理、事故预测、标准化作业、人体生物节律等安全生产的现代化管理方法,更为有效地做好安全生产管理工作。

  三、生产经营单位必须建立、健全安全产生责任制度

  安全生产责任制度,是指由企业主要负责人应负的安全生产责任、其他各级管理人员、技术人员和各职能部门应负的安全生产责任,直到各岗位操作人员应负的本岗位安全生产责任所构成的企业全员安全生产制度.是企业安全生产规章制度中的重要组成部分。在企业安全生产责任制中,企业的主要负责人应对本单位的安全生产工作全面负责,其他各级管理人员、职能部门、技术人员和各岗位操作人员,应当根据各自的工作任务、岗位特点,确定其在安全生产方面的应做的工作和应负的责任,并与奖惩制度挂钩。只有从企业主要负责人到各岗位操作人员人人都有明确的安全生产责任,人人都按照自己的职责做好安全生产工作,企业的安全生产工作才能真正落到实处,安全生产才能得到保障。

  四、生产经营单位必须完善安全生产条件

  企业必须具备保障安全生产的各项物质技术条件,其作业场所和各项生产经营设施、设备、器材和从业人员的安全防护用品等方面,都必须符合保障安全生产的要求。在国务院制定的《工厂安全卫生规程》、《建筑安装工程安全技术规程》和国务院有关部门制定的有关行业的安全规程、规范和有关的国家标准中,针对不同行业的生产经营特点及潜在的危险因素,对企业应当达到的基本安全生产条件作了规定,对国家的这些规定,企业必须严格执行,达不到规定的安全生产条件的,不得从事相关的生产经营活动。依法本法第九十三条的规定,对不具备安全生产条件的生产经营单位,将依法予以关闭。

  第五节 生产经营单位主要负责人对本单位安全生产的责任

  依照安全生产法第五条的规定,生产经营单位的主要负责人应对本单位安全生产工作全面负责。

  生产经营单位的主要负责人,对企业而言,不同组织形式的企业有所不同。对于公司制的企业,按照公司法的规定,有限责任公司(包括国有独资公司)和股份有限公司的董事长是公司的法定代表人,经理负责主持公司的生产经营管理工作。因此,有限责任公司和股份有限公司的主要负责人应当是公司董事长和经理(总经理、首席执行官或其他实际履行经理职责的企业负责人)。对于非公司制的企业,主要负责人为企业的厂长、经理、矿长等企业行政一把手。如全民所有制工业企业法规定:企业实行厂长(经理)负责制厂长是企业的法定代表人,对企业负有全面责任

  安全生产工作是企业管理工作中的重要内容,涉及企业生产经营活动的各个方面,必须要由企业一把手挂帅领导,统筹协调,负全面责任。生产经营单位可以安排副职负责人协助主要负责人分管安全生产工作,但不能因此减轻或免除主要负责人对本单位安全生产工作所负的全面责任。生产经营单位的安全生产不仅关系到本单位的职工人身安全和财产安全,还可能影响社会公共安全。生产经营单位主要负责人对安全生产全面负责,不仅是对本单位的责任,也是对社会应负的责任。按照本法第十七条和第十八条的规定,生产经营单位主要负责人对本单位安全生产工作所负的职责包括:保证本单位安全生产所需的资金投入;建立健全本单位安全生产责任制,组织制定本单位的安全生产规章制度和操作规程;督促、检查本单位的安全生产工作,及时消除生产安全事故隐患;组织制定并实施本单位的安全事故应争救援预案;及时、如实报告生产安全事故等。生产经营单位的主要负责人应当依法履行自己在安全生产方面的职责,做好本单位的安全生产工作。

  第六节 生产经营单位的从业人员在安全生产方面的权利和义务

  生产经营单位的从业人员,是指该单位从事生产经营活动各项工作的所有人员,包括管理人员、技术人员和各岗位的工人,也包括生产经营单位临时聘用的人员。安全生产法第六条对生产经营单位的从业人员在安全生产方面享有的权利和负有的义务作了规定。

  一、生产经营单位的从业人员有依法获得安全生产保障的权利

  对从业人员的安全生产保障,关系到从业人员的生命安全。从业人员有获得安全生产保障的权利,是劳动者应享有基本的人权。各国和有关国际组织对此都给予高度重视,以立法予以保障。在我国于2001年批准加入的联合国《经济、社会及文化权利国际公约》中明确规定:各缔约国承认人人有权享受公正和良好的工作条件,特别要保证……安全和卫生的工作条件。我国作为社会主义国家,党和国家高度重视劳动者的劳动安全保护。我国宪法在公民的基本权利和义务一章中明确规定:国家通过各种途径……加强劳动保护,改善劳动条件。在我国劳动法、工会法、矿山安全法等法律中,也都有关于劳动者安全生产保障问题的规定.安全生产法作为安全生产的专门法,在分则的有关条款中,对从业人员获得安全生产保障的权利作了更具体的规定。按照安全生产法规定,从业人员享有的安全生产保障权利主要包括:

  1、有关安全生产的知情权。包括获得安全生产教育和技能培训的权利,被如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施及事故应急措施的权利。

  2、有获得符合国家标准的劳动防护用品的权利。

  3、有对安全生产问题提出批评、建议的权利。从业人员有权对本单位安全生产管理工作存在问题提出建议、批评、检举、控告,生产单位不得因此作出对从业人员不利的处分。

  4、有对违章指挥的拒绝权。从业人员对管理者作出的可能危及安全的违章指挥,有权拒绝执行,并不得因此受到对自己不利处分。

  5、有采取紧急避险措施的权利。从业人员发现直接危及人身安全的紧急情况时,有权停止作业或者在采取紧急措施后撤离作业场所,并不得因此受到对自己不利的处分。

  6、在发生生产安全事故后,有获得及时抢救和医疗救治并获得工伤保险赔付的权利等。

  履行保障从业人员依法享有的获得安全生产保障权利的义务主体,是从业人员所在的生产经营单位。

  二、从业人员在安全生产方面的义务

  从业人员在享有获得安全生产保障权利的同时,也负有以自己的行为保证安全生产的义务。主要包括:

  1、在作业过程中必须遵守本单位的安全生产规章制度和操作规程,服从管理,不得违章作业;

  2、接受安全生产教育和培训,掌握本职工作所需要的安全生产知识;

  3、发现事故隐患应当及时向本单位安全生产管理人员或主要负责人报告;

  4、正确使用和佩戴劳动防护用品。

  只有每个从业人员都认真履行自己在安全生产方面的法定义务,生产经营单位的安全生产工作才有扎实的基础,才能落到实处。

  从当前的实际情况看,一些企业侵犯从业人员安全生产的权利和从业人员不履行安全生产义务的情况时有发生,从业人员的安全生产知情权、批评建议权、紧急避险权和获得劳动防护用品的权利得不到保障。特别是随着农村劳动力的解放,一些企业大量雇佣农民工,企业从业人员流动性很大。一些企业以此为由,不对从业人员进行安全生产教育和培训,不给从业人员发放安全生产防护用品。企业从业人员安全生产素质较低,缺乏应有的安全知识、安全技能和自我保护措施。在生产经营中经常出现违章指挥、违章冒险作业和违反劳动纪律的三违现象,由此引发大量事故。安全生产法对从业人员在安全生产方面的权利和义务作了明确规定,这些规定必须得到严格遵循。对侵犯从业人员在安全生产方面的权利的,从业人员不履行保证安全生产的法定义务的,都属违法行为,将受到法律的追究。

  第七节 工会在安全生产方面的基本职责

  安全生产法第七条对工会在安全生产方面的基本职责作了规定,包括:

  一、依法组织职工参加本单位安全生产工作的民主管理和民主监督

  我国是社会主义国家。我国宪法明确规定,中华人民共和国的一切权力属于人民人民依照法律规定,通过各种形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。依据宪法的精神,按照人民当家作主的要求,职工群众有权参加对本单位工作的民主管理和民主监督,这是是由我们国家的性质决定的,是社会主义民主制度的体现。对职工群众参加本单位工作的民主管理和民主监督的权利,在宪法、劳动法、工会法、全民所有制工业企业法等法律中都有明确规定。而生产经营单位的安全生产工作又直接涉及职工群众的人身安全,职工群众当然有权参加对这项工作的民主管理和民主监督。而工会是依照法律规定由职工自愿结合组成的,以代表和维护职工的合法权益为基本职责的工人阶级的群众组织。由工会通过职工代表大会或者其他形式,组织职工群众参加本单位安全生产工作的民主管理和民主监督,可以使职工群众在安全生产方面的民主管理和民主监督权利得到更充分地保证和更有效地行使。各级工会组织应当依法好履行自己在这方面的职责。

  二、维护从业人员在安全生产方面的合法权益

  我国工会法明确规定:维护职工合法权益是工会的基本职责。维护职工在安全生产方面的合法权益,保证职工在生产经营活动中的人身安全,是各级工会履行其基本职责的重要内容。依照安全生产法和工会法、劳动法等法律的规定,工会在维护职工安全生产方面的权益的主要具体职责包括:

  1、监督生产经营单位落实职工群众在安全生产方面的知情权。

  2、对建设项目的安全设施与主体工程同时设计、同时施工和同时投入生产和使用的情况进行监督,参加竣工验收,提出意见。

  3、发现生产经营单位违章指挥、强令工人冒险作业或者生产过程中发现重大事故隐患,有权提出解决的建议;发现危及职工生命安全的情况时,有权建议生产经营单位组织职工撤离危险现场。

  4、对侵害职工在安全生产方面的合法权益的问题进行调查,代表职工与生产经营单位进行交涉,要求单位采取措予以改正;单位拒不改正的,工会可以请求当地人民政府依法处理。

  5、参加对生产安全事故的调查处理,向有关部门提出处理意见等。各级工会组织应当依照法律的规定,在安全生产方面替职工说话,为职工办事,认真履行自己在保证职工生产安全方面的合法权益的职责。

  第八节 各级人民政府在安全生产方面的基本职责

  安全生产法第八条对各级人民政府在安全生产方面的基本职责作了原则规定,主要是:

  一、国务院和地方各级人民政府应当加强对安全生产工作的领导

  安全生产工作是关系国家和人民群众的生命财产安全、关系经济发展和社会稳定的大事。加强对安全生产的监督管理,是政府应尽的职责。按照实行社会主义市场经济对转变政府职能的要求,政府不应再去干预企业内部的生产经营活动,这属于市场调节可以发挥作用的领域。但企业的安全生产问题,则直接关系到劳动者的生命,也关系到社会公共安全,必须要由政府这支看得见的手来发挥监督管理的作用。实行市场经济的各国无一例外地都对安全生产实施政府监督管理。我们的政府作为人民的政府,更应当本着对人民利益高度负责的态度,按照三个代表的要求,依法加强对安全生产工作的领导。否则就是政府职能的缺位。国务院在最近一次的机构改革中,在撤销各行业管理国家局的同时,专门组建了国家安全生产监督管理局(国家煤矿安全监察局),充分表明了国务院对市场经济条件下政府职能的准确定位,表明了中央政府对加强对安全生产工作领导的高度重视。地方各级人民政府也应当充分认识加强对安全生产工作领导的重要性和必要性,依法履行对本地区安全生产工作的领导责任。在国务院办公厅1997年转发的原劳动部《关于认真落实安全生产责任制的意见》中,对地方人民政府加强对安全生产工作的领导提出了具体要求,包括:地方各级人民政府都应制定安全生产规划并纳入国民经济和社会发展的总体规划,认真研究解决本地区安全生产中的重大问题;要做到有法必依、执法必严、违法必究,确保有关法律、法和国家关于安全生产的方针政策的贯彻执行;要加强对事故预防工作的领导,按规定对危险性大、职业危害严重及重点项目的建设把好审批立项关,对威胁公众安全的重大事故隐患和危险设施、场所,要组织有关部门进行安全性评估,要落实整改责任单位,对不能立即消除的重大事故隐患,必须采取严密的防范措施并制定应急计划;要加强安全生产的宣传教育,努力提高广大人民群众遵章守纪的自觉性和安全生产意识等。

  从当前一些地方的实际情况看,有的地方政府领导人不能正确处理发展经济与保证安全生产的关系,重产值、利润,轻安全生产,对当地一些不具备安全生产条件的企业疏于监管,甚至搞地方保护。例如,一些产煤县、乡政府对贯彻执行国务院关于关闭不具备基本安全生产条件的小煤矿的决定态度消极,甚至顶着不办或以停代关、以停代整。国务院办公厅20016 发出的《关于关闭国有煤矿矿办小井和乡镇煤矿停产整顿的紧急通知》中,明确要求全国所有乡镇煤矿一律停产整顿,但是直到徐州市贾汪煤矿发生特大瓦斯爆炸事故的722日,当地仍有大量乡镇煤矿在继续生产。这种地方保护主义在广西河池地区南丹表现得尤为突出,在当地政府的包庇、纵容和支持下,南丹大厂矿区大量的民营个体矿主长期违法开采,滥采乱挖,安全事故多发,资源损失严重。2001717日,广西河池地区南丹县龙泉矿冶总厂拉甲坡锡矿透水事故发生后,县政府竟封锁消息、隐瞒事故长达十多天。针对这类情况,安全生产法明确规定了各级政府对安全生产工作应负的领导责任。对不履行其法定职责的,将依法追究法律责任。

  二、各级人民政府应当支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责

  安全生产法规定了各级人民政府负责安全生产监督管理的部门和其他依法负有安全生产监督管理职责的部门对安全生产的监督管理职责。县级以上各级人民政府对本级政府所属各有关部门依法履行安全生产监督管理的职责,负有领导和督促的责任;包括乡、镇人民政府在内的各级地方政府对上级政府有关部门对安全生产的监督管理,应当给予支持、配合。

  三、县级以上人民政府对安全生产监督管理中存在的重大问题,应当及时予以协调、解决

  安全生产监督管理中的一些重大问题,比如,关闭不符合安全生产条件的企业的问题,淘汰安全隐患较多的落后生产工艺、设备的问题,对重大安全事故的抢救组织工作及事故的调查处理问题等,仅靠安全生产监督管理部门或其他有关部门自身还难以解决,需要由有关政府出面,统筹协调,依法解决。这是县级以上政府应当履行的职责。

  第九节 安全生产监督管理体制

  安全生产法第九条对安全生产的监督管理体制作了规定。

  一、县级以上人民政府负责安全生产监督管理的部门对安全生产实施综合监督管理

  安全生产法第九条第一款规定:国务院负责安全生产监督管理的部门依照安全生产法,对全国安全生产监督工作实施综合监督管理;县级以上地方人民政府负责安全生产监督管理的部门依照安全生产法,对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。

  这里讲的国务院负责安全生产监督管理的部门,按照现行的国务院机构设置,是指由国家经贸委负责管理的国家安全生产监督管理局(国家煤矿安全监察局)。县级以上地方人民政府负责安全生产监督管理的部门,是指由地方政府依照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定确定的本级政府负责安全生产监督管理的部门。

  依据安全生产法规定,国务院负责安全生产监督管理的部门和县级以上地方人民政府负责安全生产监督管理的部门对安全生产实施综合监督管理职责主要包括:依照有关法律、法规的规定,对有关涉及安全生产的事项进行审批、验收;依法对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查;按照国务院规定的权限组织对重大事故的调查处理;对违反安全生产法的行为依法给予行政处罚等。

  二、县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内对安全生产工作实施监督管理

  安全生产法第九条第二款规定:国务院有关部门依照安全生产法和其他法律,行政法规的规定,在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理;县级以上地方人民政府有关部门依照安全生产法和其他有关法律、法规的规定,在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。

  这里讲的国务院有关部门,是指除国家安全生产监督管理局以外的依照有关法律、行政法规和国务院有关部门的三定方案的规定,对有关的安全生产事项负有监督管理职责的部门。县级以上地方人民政府有关部门,是指除本级政府负责安全生产监督管理部门以外的依照有关法律、行政法规、地方性法规和本级人民政府对其部门职责划分的规定,对安全生产负有监督管理职责的部门。例如,按照建筑法和国务院关于建设部三定方案的规定,由建设部负责房屋等建筑工程的安全生产的监督管理;按照国务院发布的《危险化学品安全管理条例》这一行政法规的规定,由国务院经济贸易综合管理部门和省、自治区、直辖市人民政府经济贸易管理部门负责化学危险品安全监督管理综合工作,负责对危险化学品生产、储存企业的设立及其改建、扩建是否具备保证安全生产的条件等进行审查,负责危险化学品事故应急救援的组织和协调,以及相关的监督检查工作。依照法律、法规对安全生产负有监督管理职责的国务院和县级以上地方人民政府的有关部门,应当依法履行各自的职责。

  第十节 有关安全生产的标准的制定和执行

  安全生产法第十条对有关保障安全生产的国家标准、行业标准的制定和执行的作了规定。

  一、国务院有关部门应当按照保障安全生产的要求,依法及时制定有关国家标准或者行业标准

  加强对安全生产工作的监督管理,保障劳动者的人身安全,是国家应承担的责任。而按照保障安全生产的要求,科学、合理地制定有关安全生产的国家标准或者行业标准,包括生产作业场所的安全标准,生产作业、施工的工艺安全标准,安全设备、设施、器材和安全防护用品的产品安全标准,有关安全生产的基础性、通用性标准等,并要求在生产经营活动中严格执行,是国家履行加强对安全生产工作监督管理职责的重要方面。在我国批准加入的国际劳工组织制定的有关公约中,也有这方面的规定。例如,全国人大常委会于200110批准加入的国际劳工组织《建筑业安全卫生公约》中就明确规定,凡批准本公约的会员国应制定相关的法律或条例,以保证本公约各项规定的实施;依此制定的法律或条例可规定通过技术标准等适当方法以保证其具体实施。为此,本条明确要求,国务院有关部门应当按照保障安全生产的要求,依法及时制定有关的国家标准或者行业标准。这里讲的依法主要是指依照标准化法的规定。按照我国标准化法的规定,对工业产品的生产、储存、运输过程中的安全要求以及建设工程的安全要求等,应当制定标准;其中对需要在全国范围内统一的技术要求,应当制定国家标准。国家标准由国务院标准化行政主管部门制定。按照现行的国务院机构设置,国务院标准化行政主管部门为国家质量监督检验检疫总局。标准化法同时还规定,对没有国家标准而又需要在全国某个行业范围内统一的技术要求,可以制定行业标准。行业标准由国务院有关行政主管部门制定,并报国务院标准化行政主管部门备案。在公布国家标准后,该项行业标准即行废止。

  二、对现有的有关保障安全生产的国家标准或者行业标准,应当根据科技进步和经济发展适时加以修订

  随着科学技术的进步,人们对把握保证生产安全的规律的认识以及对安全事故的防范措施和技术手段会有新的发展。随着经济的发展,国家和企业事业单位经济实力的增强,可以采用更先进、更安全的设施、设备、工具和工艺方法;另一方面,由于生产经营活动中大量新产品、新材料、新工艺的使用,又可能产生新的安全问题。国务院标准化行政主管部门和有关部门应当根据这种新的情况,及时制定新的标准或对原有的标准进行修订,以适应保障安全生产的要求。对此,我国标准化法也明确规定:标准实施后,制定标准的部门应当根据科学技术的发展和经济建设的需要适时进行复审,以确认现行标准继续有效或者予以修订、废止。

  三、生产经营单位必须执行依法制定的保障安全生产的国家标准或者行业标准

  标准化法规定,我国的标准分为必须执行的强制性标准和可以自愿采用的推荐性标准;有关保障人体健康和人身、财产安全的标准为强制性标准。有关安全生产的标准属于保障人身、财产安全的标准,是必须执行的强制性标准。本条关于生产经营单位必须遵守有关安全生产的国家标准或者行业标准的规定,与标准化法的规定相互衔接,是保证安全生产的一项重要措施。目前,国务院有关部门已经制定了一系列有关安全生产的国家标准和行业标准,包括生产作业场所的安全标准,生产作业、施工的工艺安全标准,安全设备、设施、器材和安全防护用品的产品安全标准,有关安全生产的基础性、通用性标准等。这些标准,都是在经过反复认真地研究论证,包括吸取安全事故的血的教训的基础上制定出来的,是保障安全生产的技术准则,必须严格执行。需要说明的是,按照世界贸易组织《技术性贸易壁垒协议》(简称“TBT”协议)中的定义,就产品的统一技术要求而而言,标准(standards都是指自愿采用的技术要求;而对依法要求强制执行的统一的技术要求,则称为技术规范( technical regulations)”(已公布的我国入世文件中文译本将其翻译为技术法规)。如按此定义,我国的强制性产品标准即为“TBT”协议中的“technical regulations”

  第十一节 加强安全生产的宣传教育

  安全生产法第十一条规定,各级人民政府及其有关部门应当采取多种形式,加强对安全生产的法律、法规和安全生产知识的宣传,提高职工的安全生产意识。

  安全生产工作事关国家和人民群众的生命财产安全。做好安全生产工作,必须要有广大职工群众的积极主动地参与。各级人民政府应当采取多种形式,利用各种传播媒体,大力开展对安全生产法律、法规的宣传,使有关安全生产的法律、法规的规定为广大职工群众所掌握,将有关安全生产的法律规定变成广大群众的自觉行动,同时又能充分发挥职工群众的民主监督作用,对政府及其有关部门在安全生产工作方面依法行政的情况,对本单位贯彻执行安全生产法律、法规的情况的进行群众监督,保证有关安全生产的法律、法规真正得到有效地贯彻落实。同时,政府及有关部门要针对不同行业生产经营活动的特点,对包括生产经营单位负责人在内的全体职工进行有关安全生产知识的宣传教育,使各级管理人员和职工群众掌握本职工作所需要的安全生产知识,做到管理人员不违章指挥,作业人员不违章作业,人人增强安全生产意识,加强自我保护,尽可能防止和减少生产安全事故。

  第十二节 为安全生产提供技术服务的中介机构

  安全生产法第十二条对为安全生产提供技术服务的中介机构作了原则规定。

  按照法律、法规的规定和企业安全生产工作的需要,要求对企业的安全生产条件和工程建设项目进行安全评价,对有关设施、设备进行安全性能的检测、检验、认证,需要对生产经营单位的有关人员进行安全教育培训等等。这些工作,不一定都要由生产经营单位自己来做,按照市场经济条件下转变政府职能的要求,也不能都由政府直接来做。而且,考虑到这类有关安全性评价、检测、检验、认证的工作,性质上是要求出具公正性的评价、检测、检验、认证的结论、数据,为保证其客观性、公正性,也应当由既独立于政府监督管理部门,又独立于接受评价、检测、检验或认证的单位的独立第三方的中介机构来做,这也是国际上通行的作法。同时,安全生产管理中的许多工作,专业性和技术性较强,需要由具有相关的专门知识和丰富经验的专业人员来完成。而一些生产经营单位,特别是一些中小型企业,由于缺少具有有关专门知识和经验的安全工程技术人员,也希望能从社会上的有关中介机构中聘请到所需要的专业人员为其安全生产工作提供技术服务。为适应安全生产工作对有关中介服务的要求,规范安全生产中介机构的执业行为,以完善安全生产的社会化服务体系,安全生产法第十二条对有关安全生产中介服务机构作了专门的规定。

  依照安全生产法的规定,安全生产中介服务机构必须遵守法律、行政法规的有关规定和执业准则,按照生产经营单位的委托,为生产经营单位提供有关的安全评价、检测、检验、认证、咨询、培训等客观、公正、良好的中介服务。安全生产中介服务机构根据生产经营单位的委托执行业务,生产经营单位对中介机构有自主选择权。有关政府部门不得强令生产经营单位接受其指定的中介机构的服务。

  第十三节 生产安全事故责任追究制度

  安全生产法第十三条规定:国家实行生产安全事故责任追究制度,依照安全生产法和有关法律、法规的规定,追究生产安全事故责任人员的法律责任。

  一、国家实行生产安全事故责任追究制度

  生产经营活动中发生安全事故,其直接原因是多种多样的,但造成这些直接原因的原因,即事故的间接原因,则大多是因为违反安全生产的法律、法规、标准和有关技术规程、规范等人为原因造成的。如生产经营活动的作业场所不符合保证安全生产的规定;设施、设备、工具、器材不符合安全标准,存在缺陷;未按规定配备安全防护用品;未对职工进行安全教育培训,职工缺乏安全生产知识;劳动组织不合理;管理人员违章指挥;职工违章冒险作业等。鉴于生产安全事故对国家和人民群众的生命、财产安全造成的损失,对因人为原因造成的责任事故,必须依法追究责任者的法律责任,以示警戒和教育的作用。为此,安全生产法明确规定,对生产安全事故实行责任追究制度。

  二、对生产安全事故的责任者依法追究法律责任

  依照安全生产法和有关法律、行政法规的规定,对生产安全事故的责任者,由有关主管机关依法追究其行政责任;构成犯罪的,由司法机关依法追究其刑事责任。

  1行政责任,是指有违反有关行政管理的法律、法规的规定,但尚未构成犯罪的行为所依法应当承担的法律后果。行政责任一般分为两类,即行政处分和行政处罚。行政处分是对国家工作人员及由国家机关委派到企业事业单位任职的人员的违法行为由所在单位或者其上级主管机关所给予的一种制裁性处理。按照行政监察法及国务院的有关规定,行政处分的种类包括警告、记过、降级、降职、撤职、开除等。行政处罚,是对有行政犯法行为的单位或个人给予的行政制裁。按照行政处罚法的规定,行政处罚的种类包括警告、罚款、没收财物、责令停止生产或停止营业、吊销营业执照等。依照安全生产法第七十三条和第七十四条的规定,在对生产安全事故的调查处理中,必须实事求是地查明事故的性质和责任。对确定为责任事故的,既要查清事故单位责任者的责任,也要查清对安全生产负有监督管理职责的有关部门是否有违法审批或不依法履行监督管理职责的责任。对尚未构成犯罪的事故责任者,按照安全生产法法律责任一章中的有关规定,根据不同情节,分别给予包括降级、撤职、开除等在内的行政处分,或给予罚款等行政处罚。此外,国务院在20014月发布的《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》中规定,对市(地、州)、县(市、区)人民政府依照本规定应当履行职责而未履行,或者未按照规定的程序履行,本地区发生特大安全事故的,对政府主要领导人根据情节轾重,给予降级或者撤职的行政处分;负责对安全生产有关事项行政审批的政府部门或者机构、负责安全生产监督管理的政府有关部门,未依照规定履行职责,发生特大安全事故的,对部门或者机构的正职负责人根据情节轻重,给予撤职或者开除公职的行政处分;发生特大安全事故,社会影响特别恶劣或者性质特别严重的,由国务院对负有领导责任的省长、自治区主席、直辖市市长和国务院有关部门正职负责人给予行政处分。

  2、刑事责任,是指有依照刑法规定构成犯罪的严重违法行为所应承担的法律后果。追究刑事责任的方式,是依照刑法的规定给予刑事制裁。刑事责任是最为严厉的法律责任。1997新修订的刑法,在危害公共安全罪一章中,对包括重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、危险物品肇事罪、建设工程重大安全事故罪等在内的九种重大责任事故犯罪的犯罪构成及刑事责任作了规定。在安全生产法法律责任一章的有关条款中,以及在《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》中,对造成严重事故后果的违法行为,规定了要依法追究刑事责任,就是指要依照刑法的有关规定追究刑事责任。

  第十四节 国家鼓励和支持提高安全生产科学技术水平

  安全生产法第十四条规定:国家鼓励和支持安全生产科学技术研究和安全生产先进技术的推广应用,提高安全生产水平。

  一、国家鼓励和支持安全生产的科学技术研究

  安全生产管理工作的重点,是预防和减少事故的发生。生产安全事故虽然有意外性、偶然性和突发性,但它又总有一定的规律。要达到预防和减少安全事故的目的,就要努力去发现这种规律,并采取相应的有效措施加以防范。这就要求我们必须加强安全生产的科学技术研究工作。要针对各行业生产经营活动的特点,加强对安全高效的设备、工具、工艺方法和有效的安全防护用品的研究开发,加强对安全生产先进管理方法的研究,依靠科学技术保障安全生产。政府及政府有关部门应当从资金、税收、人才等多方面采取优惠措施,鼓励和支持安全生产的科学技术研究工作。

  二、国家鼓励和支持安全生产先进技术的推广应用

  安全生产的科学技术研究成果,只有在生产经营实践中得到推广应用,才能发挥保障生产安全的实际作用。企业事业单位应当以对人的生命安全高度负责的态度,努力采用能保障生产安全的先进适用技术;政府及有关部门应当采取有效的措施,鼓励和支持安全生产技术的推广应用。例如,在矿山井下等恶劣的作业环境中,大力推广采用机械化、自动化的先进开采技术;在一些高危作业的岗位,尽可能用机械手来代替人工操作;大力推广应用保障安全生产的新工艺、新设备、新材料等,以确保安全生产,使科学技术转化为现实的生产力。

  第十五节 对在安全生产方面作出显著

  成绩的单位和个人给予奖励

  在安全生产方面作出显著成绩的单位和个人,为保证生产安全,预防和减少事故的发生,维护国家和人民群众的生命财产安全作出了贡献,国家应当给予奖励,彰显他们的事迹,在全社会树立榜样,以鼓励和提高人们为保证安全生产而努力工作的积极性。这对于推动安全生产工作具有积极的作用。为此,安全生产法第十五条规定:国家对在改善安全生产条件、防止生产安全事故、参加抢险救护方面取得显著成绩的单位和个人,给予奖励。

  一、凡在以下几个方面为安全生产工作作出显著成绩的,应当给予奖励:

  1、在改善安全生产条件方面作出显著成绩的。例如,通过发明创造、技术革新,发明了新的安全高效的机器、设备、工具;或者对原有的机器、设备、工具作了改进,显著提高了安全性能;或者改进了作业场所的安全生产条件;或者改进了工艺方法,大大减少了作业中的危险性;或者发明了新的更为安全有效的防护用品等等,从而使生产经营活动中的安全条件有显著提高的,都应给予奖励。

  2、在防止生产安全事故方面作出显著成绩的。例如,及时发现、消除了安全事故隐患,防止了重大事故发生的;提出了先进有效的事故预防、控制方法等等。

  3、参加抢险救护作出显著成绩的。在事故的抢险救护工作中尽职尽责、见义勇为、不怕牺牲、不畏艰险,为抢救国家和人民的生产财产作出重要贡献的。

  二、受奖励的对象和给予奖励的主体

  依照安全生产法第十五条的规定,受奖励的对象,既可以是单位,也可以是个人,只要上述几方面作出显著成绩的,都应依法给予奖励。

  安全生产法第十五条规定的给予奖励的主体是国家。可以是各级人民政府,也可以是政府有关部门。例如,国家经贸委在199812月发布了《国家经贸委安全科技进步奖评奖暂行办法》,从199911日起施行。该办法规定,对于符合下列条件的安全科技成果,由国家经贸委颁发安全科技奖:(1)在安全科学技术理论研究中产生重要影响,对安全科学技术领域学科体系的建立和发展有突出贡献的成果;(2)应用于社会主义现代化建设的新的安全科技成果(包括新产品、新技术、新工艺、新材料、新设计等);(3)在推广、应用已有的重大安全科学技术成果工作中,做出创造性贡献并取得重大经济效益或社会效益;(4)在重大工程建设、重大设备研制和企业技术改造及技术创新中,采用新的安全科学技术,做出创造性贡献并取得重大经济效益或社会效益;(5)在引进、消化、吸收、开发、应用国外先进的安全科学技术中,做出创造性贡献并取得了重大经济效益或社会效益;(6)在为社会公益服务的安全科学技术基础工作中,做出创造性贡献并取得了特别显著的成果;(7)为安全生产决策科学化与安全管理现代化而进行创造性研究并取得显著效果的软科学成果。该项安全科技奖每两年评审一次,分为一等奖、二等奖、三等奖3个等级。获得安全科技奖的项目,由国家经贸委授予证书和奖状,并发给奖金。一等奖的奖金数额为8000元,二等奖的奖金数额为4000元。一等奖和二等奖的奖金由国家经贸委颁发;三等奖奖金由获奖单位自行安排颁发。

  对在有关安全生产的发明创造、科学技术研究方面有重大贡献,符合国务院1999年发布的《国家科学技术奖励条例》规定的技术发明奖或科学技术进步奖的获奖条件的,由国家授予国家技术发明奖或国家科技进步奖。

  当然,企业事业单位也应当按照本单位内部的奖惩制度,对在安全生产方面作出显著成绩的集体和个人给予奖励。

  三、奖励的形式

  奖励的形式可以包括(1)荣誉奖励,如授予安全生产先进工作者等荣誉称号,颁发奖状、奖旗,记功、通令嘉奖等;(2)一次性物质奖励,如发给奖金,奖励住房、汽车等实物;(3)给予提职、晋级奖励。这些奖励方式,可以共同采用。

  第三章 生产经营单位主要负责人的安全生产职责

  第一节 生产经营单位主要负责人的含义

  关于生产经营单位主要负责人的理解有很多种。有的认为是公司法定代表人,这里大多数人认为的观点;有的认为董事长比较合适,董事长是生产经营单位的主要投资人,有关生产经营单位的发展规划,重大投资项目等重大的决策都由董事长来决定;有的认为总经理更合适,虽然董事长是主要投资人,但可能一个人兼很多公司的董事长,据深圳市某区了解,就有的一个人是80多家公司的董事长,董事长根本顾不过来,公司的主要工作由总经理负责,这在沿海经济发达地区很普遍。另外,许多外国的老板在内地开设很多工厂,通过雇用内地总经理来进行管理工厂,很显然把主要负责人的职责落实到董事长身上不合适;有的认为总裁合适,这主要是指大型集团公司,随着市场经济的发展,公司相互合并,大量集团公司成立;有的认为首席执行官合适,这主要是指上市公司、外资公司等;有的认为指合伙人,这主要是指合伙制公司;有的认为是指个体投资人,这主要地指个体经济而言。总之,主要负责人的形式很多,在法律上统称为主要负责人。因此,如何理解《安全生产法》中主要负责人的涵义,只能依据生产经营单位的性质,以及本单位的实际情况来具体确定主要负责人。一般而言,对生产经营单位负全面责任,有生产经营决策权的这个人,就是主要负责人。

  第二节 生产经营单位主要负责人的职责

  安全生产法第十七条规定了生产经营单位主要负责人的职责,包括:

  一、建立、健全安全生产责任制

  这里讲的安全生产责任制,是指全员安全生产责任制。安全生产责任制是安全第一、预防为主方针的具体体现,是生产经营单位最基本的安全管理制度。安全生产责任制是指将不同的安全生产责任分解落实到生产经营单位的主要负责人或者正职、负责人或者副职,职能管理机构负责人,班组长以及每人岗位工人身上。只有明确安全责任,分工负责,才能形成比较完整有效的安全管理体系,激发职工的安全责任感,严格执法安全生产法律、法规和标准,防患于未然,防止和减少事故,为安全生产创造良好的安全环境。安全生产责任制的主要内容有:

  1、生产经营单位主要负责人的安全生产责任制。生产经营单位的主要负责人或者正职是安全生产第一责任者,对本单位的安全生产工作全面负责。

  2、生产经营单位负责人或者副职的安全生产责任制。生产经营单位负责人或者副职在各自职责范围内,协助主要负责人或者正职搞好安全生产工作。

  3、生产经营单位职能管理机构负责人及其工作人员的安全生产责任制。职能管理机构负责人按照本机构的职责,组织有关工作人员做好安全生产工作,对本机构职责范围的安全生产工作负责。职能机构工作人员在本职责范围内做好有关安全生产工作。

  4、班组长安全生产责任制。班组长是搞好安全生产工作的关键,是法律、法规的直接执行者。安全生产工作搞的好不好,关键在班组长。班组长督促本班组的工人遵守有关安全生产规章制度和安全操作规程,不违章指挥、不违章作业、不强令工人冒险作业,遵守劳动纪律,对本班组的安全生产负责。

  5、岗位工人的安全生产责任制。接受安全生产教育和培训,遵守有关安全生产规章和安全操作规程,不违章作业,遵守劳动纪律,对本岗位的安全生产负责。特种作业人员必须接受专门的培训,经考试合格取得操作资格证书的,方可上岗作业。

  二、组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程

  安全生产规章制度是生产经营单位搞好安全生产,保证其正常运转的重要手段。一个生产经营单位发展的如何,经济实力如何,在市场上有没有竞争,很重要的一点取决于其各项规章制度制定的严格程度,包括安全生产规章制度。安全生产规章制度不健全,事故频繁发生,经济损失巨大,社会影响不好,生产经营单位的效益就不好,在市场上也就不能生存。因此,从某种意义上讲,安全生产规章制度关系到生产经营单位的生存和发展。安全生产规章制度也是党和国家安全生产方针、政策、法律、法规在生产经营单位的具体化。党和国家关于安全生产的方针、政策、法律、法规及政府部门有关安全生产的规定,只有通过各项安全生产规章制度才真正落实到实处,落实到基层,落实到每个职工。操作规程是生产经营单位针对某一具体工艺、工种、岗位所制定的具体规章制度。制定安全生产规章制度和操作规程本身是一项安全生产的基础工作,是搞好生产经营单位安全生产的重要保证。生产经营单位只有建立健全各项安全生产规章制度和操作规程,才能建立和规范安全管理程序,有效地搞好安全生产。

  三、保证本单位安全生产投入的有效实施

  要保证生产经营的连续进行,就要不断地进行资金投入。同样道理,要保证生产经营单位达到规定的安全生产条件,实现安全生产,就要进行安全生产的投入。安全生产投入是保障生产经营单位安全生产的重要基础。作为生产经营单位的主要负责人有责任保证安全生产投入的有效实施,发挥安全生产投入资金的作用。要根据本单位的安全生产状况,组织制定本单位安全生产投入的长远规则和年度计划。要设立专门的帐户或者科目,专款专用。不得根据生产经营的需要,随意挪用安全生产投入资金。要定期召开会议,听取安全生产投入资金的使用情况。安全技措工程、安全设备更新等安全投入项目完成后,主要负责人要组织进行验收,检查安全生产投入资金的使用情况,保证安全生产投入资金的有效使用。安全生产投入主要包括以下方面:一是建设安全技措工程,如防灭火工程、通风工程等;二是更新安全设备、器材、装备、仪器、仪表等以及这些安全设备的日常维护;三是重大安全生产课题的研究;四是职工的安全生产教育和培训;五是其他有关预防事故发生的安全技术措施费用。

  四、督促、检查本单位的安全生产工作,及时消除生产安全事故隐患

  要定期召开有关安全生产的会议,听取有关职能部门安全生产工作的汇报,对反映的安全问题或者存在的事故隐患,认真组织研究,制定切实可行的安全措施,并督促有关部门限期解决。经常组织安全检查,对检查中发现的安全问题或者事故隐患,指定专人负责,立即处理解决;难以处理的,组织有关职能部门研究,采取有效措施,限期整改,并在人、财、物上予以保证,及时消除事故隐患。加强事故隐患整改和安全措施落实情况的监督检查,发现问题及时解决,把事故消灭在萌芽状态。

  五、组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案

  事故应急救援预案是一种事故发生之前就已经预先制定好的事故救援方案。它的作用是,一旦事故发生,生产经营单位就能够立即按照事故应急救援预案中确定的救援方案开展工作,避免事故救援的盲目性。事故往往有突发性,一旦发生,正常的工作秩序被打乱,人们的思想出现慌乱,往往会出现领导或者临时成立的抢救组制定不出有效的抢救措施、事先物质准备不充分、抢救人员迟迟不到位以及其他种种现象。由于这些原因,往往延误了抢救的最佳时机,导致事故扩大,很多事故已经证明了这一点。如果事先制定并实施了事故应急救援预案,就可以避免上述情况的发生,及时、有效、正确地实施现场抢救和其他各种救援措施,最大限度减少人员伤亡和财产损失。因此,制定和实施事故应急救援预案,对一个单位来说,非常重要,必不可少。主要负责人要根据本单位安全生产的状况,组织有关部门、专家和专业技术人员认真研究本单位可能出现的生产安全事故,采取切实可行的安全措施,明确从业人员各自的责任,制定出符合实际、操作性强的生产安全事故应急救援预案。事故应急救援预案要发到每个职能部门、每个班组,并组织大家认真学习,使广大从业人员都知道和了解。生产经营单位的安全生产条件发生变化,要重新制定事故应急救援预案。一旦事故发生,主要负责人要按照事故应急救援预案中确定的救援方案,立即开展各项工作。

  六、及时、如实报告生产安全事故

  生产经营单位发生事故,现场人员应当立即报告有关负责人,有关负责人应当立即向生产经营单位主要负责人报告。主要负责人接到事故报告后,应当迅速采取有效措施,组织抢救,防止事故扩大,减少人员伤亡和财产损失,同时按照国家有关法律法规的规定及时、如实地报告有关人民政府及其安全生产监督管理部门和有关部门。不得隐瞒不报、谎报或者拖延不报,不得故意破坏事故现场、毁灭有关证据。

  第三节 生产经营单位主要负责人安全生产职责的落实

  认真落实生产经营单位主要负责人的安全责任,是搞好生产经营单位安全生产的重要前提。

  一、要树立安全第一、预防为主的思想

  安全生产搞的好不好,关键在领导。安全生产事关人民群众的生命财产安全,事关改革发展和稳定大局,历来受到党和国家的高度重视,江泽民总书记等党和国家领导人多次就安全生产作出重要批示和指示。作为生产经营单位的主要负责人要从讲政治、讲团结、讲稳定的高度,从实践江总书记三个代表重要思想的高度,深刻认识安全生产的重要意义,真正树立安全第一、预防为主的思想。只有这样,才能切实抓好有关工作,落实各项责任,搞好安全生产。

  二、要建立健全主要负责人安全生产责任制

  生产经营单位不仅要建立健全全员安全生产责任制,重点要建立健全主要负责人安全生产责任制。通过建立安全生产责任制,落实生产经营单位主要负责人的安全生产责任。生产经营单位主要负责人的安全生产责任制要具体细化,操作性要强。要建立监督约束机制,发挥广大职工的监督作用,鼓励职工对主要负责人安全生产责任制执行情况进行监督。要建立安全生产责任制考核和奖惩制度,定期对生产经营单位主要负责人安全生产责任制落实情况进行考核。

  三、要建立主要负责人向职工代表大会报告制度

  职工代表大会制度是我国生产经营单位一项重要的民主政治制度,是职工民主监督的重要形式。生产经营单位主要负责人应当定期向职工代表大会报告安全生产情况,听取职工代表大会对本单位有关安全生产工作的意见和建议,针对提出的问题,应认真研究解决。

  四、要加强政府的监督作用

  政府及其安全生产监督管理部门和有关部门要经常对生产经营单位进行安全检查,重点检查主要负责人安全生产责任制落实情况。人事部门要将主要负责人安全生产责任制的落实情况列入考核内容,对不重视安全生产、责任制不落实、连续发生事故的,要根据情节轻重给予行政处分。

  第四章 生产经营单位安全生产的组织保障

  第一节 安全生产管理机构

  安全生产管理机构指的是生产经营单位专门负责安全生产监督管理的内设机构,其工作人员都是专职安全生产管理人员。安全生产管理机构的作用是落实国家有关安全生产法律法规,组织生产经营单位内部各种安全检查活动,负责日常安全检查,及时整改各种事故隐患,监督安全生产责任制落实等等。它是生产经营单位安全生产的重要组织保证。从理论上讲,每个生产经营单位都应该设立安全管理机构,但在实际工作,某些生产经营单位危险性很小,如电子行业等,可以不设立专职安全生产管理机构,由专职或者兼职安全生产管理人员来负责安全生产工作就可以。因此,是否设立安全生产管理机构,以及配备多少专职安全生产管理人员,还是配备兼职安全管理人员,这要根据生产经营单位的危险性、规模大小等因素来确定。

  当前来讲,安全生产危险性较大的行业主要有三种情况:一是矿山开采。除小部份工作以外,主要是在井下作业,井下作业条件差、作业场所狭小、阴暗、潮湿、多变,生产环节多、过程复杂,导致灾害的因素多。井下作业受到各种灾害,包括顶板、水、火、有毒有害物质的危害;瓦斯、煤尘的严重威胁。另外,矿工大多来自农村,职工素质都比较低,安全教育和培训不到位。因此,每年矿山企业发生伤亡事故很多,造成大量人员死亡。二是建筑施工。施工作业,大多数是高空作业,危险性很大。施工现场设备和材料又多,施工场所相互交叉作业比较严重,事故隐患比较多。每年,建筑施工发生的事故也不少。三是危险物品的生产、经营、储存。不论是危险物品的生产,还是危险物品的经营和储存,从事这种工作的本身,危险性就很大。一旦发生事故,不仅影响自身的安全,而且影响周围人群的安全,社会影响力大。近几年,发生多起这类重大、特大事故。正是出于上述考虑,针对这几类危险性比较大的生产经营单位,《安全生产法》第十九条规定,从事矿山开采、建筑施工和危险物品的生产、经营、储存活动的生产经营单位,必须设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员。具体设置安全生产管理机构或者配备多少专职安全生产管理人员合适,则因根据生产经营单位危险性的大少、从业人员的多少、生产经营规模的大小等因素确定。从事矿山开采的生产经营单位,危险性很大,必须设置安全生产管理机构。从事危险物品经营的生产经营单位,有的规模可能较少,仅几个至几十个从业人员,则可以不设立安全生产管理机构,但必须配备专职安全生产管理人员。

  除从事矿山开采、建筑施工和危险物品的生产、经营、储存活动的生产经营单位外,其他生产经营单位的危险性较小,如纺织、电子、商场等,这类生产经营单位是否设立安全生产管理机构以及是否配备专职安全生产管理人员,则要根据其从业人员的规模来确定。国外一般规定,企业的雇员超过100人,要建立安全健康委员会。安全健康委员会负责日常安全管理工作,相当于我国的安全生产管理机构。我国企业与国外相比,人员素质相对比较低,从业人员的数量相对比较多,从我国企业实际生产经营情况出发,最后,确定从业人员三百人比较合适。因此,《安全生产法》第十九条规定,除从事矿山开采、建筑施工和危险物品的生产、经营、储存活动的生产经营单位外,从业人员超过三百人的生产经营单位,必须设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员,有两种情况可供选择,是设置安全生产管理机构,还是配备专职安全生产管理人员,要根据生产经营单位的实际情况来确定,没有统一规定。

  另外,《安全生产法》第十九条还规定,除从事矿山开采、建筑施工和危险物品的生产、经营、储存活动的生产经营单位外,从业人员在三百人以下的生产经营单位,可以不设置安全生产管理,但必须配备专职或者兼职的安全生产管理人员,或者委托具有国家规定的相关专业技术资格的工程技术人员提供安全生产管理服务,这由三种情况来供选择,具体选用哪一种,由生产经营单位根据实际确定。这里需要说明的是,委托工程技术人员帮助生产经营单位搞好安全生产管理,工程技术人员与生产经营单位之间只有一种委托的关系,不是雇用或者聘用的关系。工程技术人员本身并不是生产经营单位的员工,他只是为生产经营单位提供技术服务,因此,有关安全生产责任及由生产经营单位承担。工程技术人员应当遵守职业道德,忠于职守,为生产经营单位提供好服务。

  第二节 主要负责人和安全生产管理人员

  生产经营单位主要负责人是本单位安全生产的第一责任者,对本单位的安全生产工作全面负责。一个生产经营单位的安全生产工作搞的好不好,关键在于该单位的主要负责人。作为本单位安全生产第一责任者的主要负责人需要知道、熟悉国家有关安全生产的法律、法规、规章、规程和国家标准、行业标准,需要建立健全安全生产责任制,需要听取有关安全生产的汇报,需要参加各种安全大检查以及其他有关安全生产的工作等等,这就迫切要求主要负责人掌握与本单位生产经营活动有关的安全生产知识。只有这样,才能真正搞好安全生产工作,保障生产经营单位安全生产,防止和减少各类生产安全事故的发生。对一个生产经营单位来讲,具备必要的安全生产知识和管理能力,是主要负责人最基本的要求,也是生产经营单位安全生产的重要保证。

  危险物品的生产、经营、储存的单位以及矿山、建筑施工单位,都是高危行业,危险性极大,容易发生事故。为此,国家对这类生产经营单位的主要负责人应具备的安全生产知识有特殊的要求,针对不同行业,各有关主管部门都有相应的规定。生产经营单位主要负责人必须经过有关主管部门组织的安全生产知识和管理能力的考核合格后,方可任职。考核的内容的由有关主管部门来确定,一般包括下列内容:1、有关安全生产的法律、法规及有关本行业的规章、规程、规范和标准;2、有关本行业的安全生产知识;3、企业管理能力;4、事故应急救援和调查处理的知识;5、安全生产责任制。

  安全生产管理人员是生产经营单位专门负责安全生产管理的人员,是国家有关安全生产法律、法规、方针、政策在本单位的具体贯彻执行者,是本单位安全生产规章制度具体落实者,是生产经营单位安全生产的保护神。安全生产管理人员知识水平的高低、工作责任心的强弱,对生产经营单位的安全生产起着重要作用。这里讲的安全生产管理人员,是一个所有从事安全生产管理的人员总称,它既包括安全生产管理机构的负责人,也包括生产经营单位主管安全生产的负责人,既指专职的安全生产管理人员,也指兼职的安全生产管理人员。作为一名安全生产管理人员,必须具备与本单位所从事的生产经营活动相应的安全知识和管理能力,只有这样,才能保障生产经营单位的安全生产。对于从事危险物品的生产、经营、储存的单位以及矿山、建筑施工单位的安全生产管理人员,其安全生产知识和管理能力的要求就更高,国家也有相应的规定。这些生产经营单位的安全生产管理人员必须经过有关主管部门的考核,考核合格后,方可上岗。总之,生产经营单位要加强对安全生产管理人员的教育和培训,提高他们的安全知识水平,提高他们的安全管理能力,加强现场安全管理,及时消除事故隐患,保障生产经营单位安全生产,保障职工人身安全和健康。

  正是基于上述原因,《安全生产法》第二十条规定:生产经营单位的主要负责人和安全生产管理人员必须具备与本单位所从事的生产经营活动相应的安全生产知识和管理能力。危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、建筑施工单位的主要负责人和安全生产管理人员,应当由有关主管部门对其安全生产知识和管理能力考核合格后方可任职。

  第三节 生产经营单位从业人员

  生产经营单位从业人员是生产经营活动的具体承担者。从业人员素质的高低,直接影响到本单位的安全生产。目前,我国生产经营单位从业人员不同程度地存在着安全素质的问题,特别是以小煤矿、小工厂、小运输(公路、水路)等三小生产经营单位,这些单位从业人员的安全素质最差,管理最乱,事故最多。要搞好生产经营单位的安全生产,除领导重视,增加投入等等其他因素外,最重要的一点就是要提高从业人员的安全素质,这是关键所在。人是决定一切的因素,这如同大到一个国家、一个民族,小到一个企业一样,归根结底是人的素质。因此,生产经营单位要切实加强对从业人员的安全生产教育和培训,把安全生产教育和培训作为重要工作,抓紧、抓好,提高广大从业人员的素质,保障安全生产。

  生产经营单位要采取多种途径,加强对从业人员的安全生产教育和培训。要制定符合实际,合乎规律的安全生产教育培训规划和工作计划。在教育培训的形式上,要多元化,走出去,请进来,联合办学,发挥各方面的积极性,多条腿走路。可以把从业人员分期分批地送到有关教育培训中心、高等学校进行学习、培训;可以聘请有经验的老师、专家来本单位讲课;也可以与有关学校、教育培训中心联合,在本单位搞分校、教育培训分部等形式。要逐步形成灵活的教育培训机制,完善教育培训制度,建立健全各项管理制度,使教育培训工作走上正规化的轨道。要注意解决教育培训工作中的实际困难,发现问题,及时解决。

  生产经营单位要加强对新录用从业人员的安全生产教育和培训。随着用工制度的改革,大量农民涌入生产经营单位,成为主要劳动力,对这部份从业人员,要制定详实的教育培训计划,保证有一周左右的集中培训时间,培训时间不得低于国家有关规定。当生产经营单位采用新工艺、新技术、新材料或者新设备,必须详细了解和掌握这些新工艺、新技术、新材料或者新设备的技术特性,编制专门的教育培训教材,对从事这些工作的从业人员进行专门的安全生产教育和培训,确保从业人员掌握这些新工艺、新技术、新材料或者新设备。

  因此,《安全生产法》第二十一条、第二十二条对从业人员的安全生产教育和培训作出了明确的规定。通过安全生产教育和培训,从业人员要达到以下要求:

  一是具备必要的安全生产知识。首先是有关安全生产的法律法规知识。法律法规中有很多有关安全生产的内容,这些内容是多年安全生产工作经验的总结,是生产经营单位搞好安全生产的工作指南和行为规范,从业人员必须了解和掌握这些内容。其次是有关生产过程中安全知识。生产经营是复杂的系统工程,涉及到生产、运输、经营、储存、机电等各个环节,任何一处出了问题,都可能导致事故发生。从业人员作为生产经营活动的具体作业者和操作者,必须掌握与生产有关的安全知识,只有这样,才能保障生产经营单位的安全生产,保障从业人员本身的生命安全和健康。再次是有关事故应急救援和逃离知识。在从业人员受到生命威胁的紧急的情况下,要立即停止作业,采取应急措施后撤离危险作业场所到安全地方。事故发生后,从业人员要及时报告有关负责人,尽可能利用现场条件,采取措施,避免事故扩大,减少人员伤亡。在条件不允许的条件下,要积极组织人员逃离。在这些过程中,从保护从业人员人身安全和健康考虑,从业人员应当了解掌握有关事故应急救援和逃离知识。

  二是熟悉有关安全生产规章制度和操作规程。为加强安全生产监督管理,国务院有关部门制定了一系列安全生产的规章制度,主要是以部门令的形式和规范性文件发布。地方政府也根据本地区的实际,制定了一些有关安全生产的规章制度,有地方性法规和政府部门规章等。对这些规章制度,从业人员应当了解和掌握,做到心中有数。同时,生产经营单位根据国家有关安全生产的法律、法规及规章制度,结合本单位的实际,制定了许多本单位的安全生产规章制度和操作规程。这些规章制度和操作规程是安全生产法律法规的具体化,是从业人员工作的准则、行动的指南,具有较强的操作性,从业人员应当逐条逐字掌握,熟悉其内容。事实证明,很多事故发生都是由于从业人员违章作业、领导违章指挥、强令冒险作业造成的。因此,从业人员应当认真学习,加强安全教育和培训,通过学习教育和培训,使从业人员熟悉有关安全生产规章制度和操作规程。只有这样,才能按章办事,避免和减少事故的发生。

  三是掌握本岗位的安全操作技能。生产经营单位是一个复杂的系统工程,它由许许多多的单元组成,每个单元就是一个工作岗位。如果每个工作岗位安全了,那么整个生产经营单位也就安全了。因此,工作岗位的安全生产,是整个生产经营单位安全生产的基础。只有紧紧抓住每个工作岗位的安全,才能确保生产经营单位的安全生产。生产经营单位要加强岗位安全生产教育和培训,使从业人员熟练掌握本岗位的安全操作规程、作业规程,提高安全操作技能,降低每个岗位的事故发生率。对安全教育培训不认真,安全操作技能差的岗位人员,坚决从岗位上撤下来。要制定有关措施,鼓励岗位作业人员开展各种比赛,提高安全操作水平。

  第四节 特种作业人员

  特种作业人员是从事特殊作业的从业人员的简称,是一种规范用语名称。几十年来,一直沿用这个名称。特种作业人员的范围很广,它既包括一些锅炉压力容器、电梯、厂车司机等特种设备的作业人员,也包括特殊工作的从业人员,如瓦斯员、放炮员、井下绞车司机等。关于特种作业人员的范围,国务院有关部门作出过相应的规定,主要包括以下几种类型:瓦斯检查工、起重机械工、压力容器操作工、爆破工、通风工、信号工、拥罐工、电工、金属焊接(切割)工、矿井泵工、瓦斯抽放工、主扇风机操作工、主提升机操作工、绞车操作工、输送机操作工、尾矿工、安全检查工和矿内机动车司机等十多个特种作业的从业人员。但是,随着市场经济的发展,特别是大量非公有制的产生,特种作业人员的范围有所变化,有些以前不是特种作业人员,可能变化为特种作业人员。因此,国务院负责安全生产监督管理的部门将会同有关部门对特种作业人员的范围重新进行界定。

  特种作业人员是从业人员中的一部份,但是,它又不同于一般的从业人员。特种作业人员所从事的岗位,一般危险性都较大。特种作业人员的工作好坏直接关系着生产经营单位的安全生产,对生产经营单位的安全生产起着举足轻重的作用。因此,《安全生产法》第二十三条规定,生产经营单位的特种作业人员必须按照国家有关规定经专门的安全作业培训,取得特种操作资格证书,方可上岗作业。这里讲的专门培训,是指由有关主管部门组织的专门针对特种作业人员的培训,不论在内容上,还是在时间上,都不同于普通从业人员的安全培训,具有较强的针对性,以保证特种作业人员达到规定的要求。特种作业人员的考核由有关主管部门负责组织,对考核合格的,颁发特种操作资格证书。未经专门安全培训并取得特种操作资格证书,上岗作业的,将依法给予行政处罚。

  第五章 生产经营单位安全生产的基础保障

  第一节 安全投入

  生产经营单位必须安排适当资金,用于改善安全设施,更新安全技术装备、器材、仪器、仪表以及其他安全生产投入,以保证生产经营单位达到法律、法规、标准规定的安全生产条件。因此,《安全生产法》第十八条规定,生产经营单位应当具备的安全生产条件所必需的资金投入,并对由于安全生产所必需的资金投入不足导致的后果承担责任。

  安全投入资金具体由谁来保证,依据生产经营单位的性质而定,一般来说,股份制企业、合资企业等,由董事会予以保证;一般国有企业,由厂长或者经理予以保证;个体工商户等个体经济组织由投资人予以保证。同时,法律还规定,对安全生产所必需的资金投入不足导致事故等后果,上述保证人将承担法律责任。

  同时,为了保证从业人员能够配合必要的劳动防护用品,以及接受有关安全生产培训,保障从业人员的人身安全与健康,《安全生产法》第三十九条规定,生产经营单位应当安排用于配备劳动保护用品、进行安全生产培训的经费。

  第二节 建设项目安全设施的三同时

  大家知道,不论是新建、改建,还是扩建工程项目,任何一个建设工程项目都有设计、施工、验收到投入使用的过程。建设工程项目的安全设施,作为整个工程项目的一部份,而且是重要的一部份,也应如此。但是,由于多种原因,导致很多建设工程项目完成后,安全设施不完善,甚至根本没有安全设施,最终造成生产经营单位先天不足,不具备起码的安全生产条件,事故不断发生。这些例子,在小煤矿、小工厂、小运输等三小企业很多。为此,法律规定建设工程项目的安全设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用,安全设施投资必须纳入建设项目概算。这从根本上,解决生产经营单位先天不足的问题,保证生产经营单位建设工程项目完成后,就达到安全生产条件,为保障生产经营单位安全生产筑起第一道防线。因此,《安全生产法》第二十四条规定,生产经营单位新建、改建、扩建工程项目(简称建设项目)的安全设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用。安全设施投资应当纳入建设项目概算。

  三同时是生产经营单位安全生产的重要保障措施,是一种事前保障措施。同时设计,要求工程设计单位在编制建设项目初步设计文件时,同时设计其中的安全设施设计文件部份,保证安全设施设计按照有关规定得到落实。对初步设计文件进行审查时,应由安全生产监督管理部门审查其中的安全设施设计内容,审查通过后,才能形式安全设施设计文件。根据有关规定,安全设施设计未经审查批准的,不得施工。同时施工,要求建设施工单位在对建设工程项目施工时,必须同时施工安全设施工程。建设施工单位不得先施工完成主体工程,后施工安全设施工程,或者有意减掉安全设施工程,只完成主体工程,留在以后补充完成。同时投入生产或者使用,要求在投入生产或者使用主体工程时,必须同时投入生产或者使用安全设施工程。安全设施工程没有投入生产或者使用的,不得投入生产或者主体工程。安全设施工程一经投入生产或者使用,不得擅自闲置或者拆除,确有必要闲置或者拆除,必须征得有关主管部门的同意。

  第三节 建设项目的安全论证和安全评价

  《安全生产法》第二十五条规定,矿山建设项目和用于生产、储存危险物品的建设项目,应当分别按照国家有关规定进行安全条件论证和安全评价。每一个建设项目立项或者设计前,都要对项目的必要性、可行性以及具备的其他条件进行论证,在这些论证内容中,除以经济、社会等因素外,有很重要的一部份就是安全条件,所谓安全条件论证就是对建设项目的可行性报告和设计报告中有关的安全条件进行论证,以论证建设项目的安全条件是否符合国家规定的条件。

  安全评价,也称风险评价,是指运用定量或者定性的方法,对建设项目或者生产经营单位存在的职业危险因素和有害因素进行识别、分析和评估。通过评价,知道建设项目或者生产经营单位的风险可能性有多大或者发生事故的概率有多大,会造成多大损失。从而根据安全评价的结果,采取相应的安全措施来进行改进,以降低风险,提高建设项目或者生产经营单位的安全可靠性。所谓识别,是指对建设项目或者生产经营单位存在的危险因素或者有害因素进行辨认、区别,哪些是危险因素或者有害因素,哪些不是。所谓分析,是指采用定性分析或者定量分析方式对存在的危险因素或者有害因素进行收集、汇总和分析,有检查表综合评价法、优良可劣评价法、故障类型影响致命度分析法、事件树分析法、事故树分析法、指数法、评点法等。所谓评估,是指根据定性分析和定量分析的结果,对建设项目或者生产经营单位进行综合评价,提出综合评价报告。

  安全评价是一种非常有效的方法,应用范围广。安全评价包括安全预评价、安全验收评价、安全现状综合评价和专项安全评价。安全预评价是根据建设项目可行性研究报告的内容,分析和预测建设项目存在的危险、有害因素的种类和程度,提出合理可行的安全技术设计和安全管理的建设。安全验收评价是在建设项目竣工、试生产运行正常后,通过对建设项目的设施、设备、装置实际运行状况的检测、考察,查找该建设项目投产后可能存在的危险、有害因素,提出合理可行的安全技术调整方案和安全管理对策。安全现状综合评价是针对某一个生产经营单位总体或局部的生产经营活动安全现状进行的全面评价。专项安全评价是针对某一项活动或者场所,以及一个特定的行业、产品、生产方式、生产工艺或者生产装置等存在的危险、有害因素进行的专项安全评价。

  矿山建设项目和用于生产、储存危险物品的建设项目,是危险性极大的项目,它建设的好坏直接关系到矿山安全和危险物品生产、储存的安全。通过对矿山建设项目和用于生产、储存危险物品的建设项目进行安全条件论证和安全预评价和安全验收评价,以保证建设项目正常投入生产或者使用后的安全、可靠,从而达到保障生产经营单位安全生产的目的。

  第四节 建设项目安全设施的设计审查的竣工验收

  搞好建设项目安全设施的设计审查和竣工验收,从源头上杜绝事故隐患,是保障生产经营单位安全生产的重要前提。为此,《安全生产法》作出了相应的规定:

  1、《安全生产法》第二十六条规定,建设项目安全设施的设计人、设计单位应当对安全设施设计负责。这就明确了安全设施设计的质量由设计人、设计单位负责。如果由于设计问题发生事故,则依法追究设计人、设计单位的责任。为了保证安全设施设计不出问题,要做到安全设施的设计要经过充分论证,设计内容要符合国家有关安全生产的法律、法规、规范和标准的要求。设计人完成安全设施设计后,设计单位要认真进行研究。重要安全设施设计要召开专家论证会,广泛听取专家意见。

  2、《安全生产法》第二十六条规定,矿山建设项目和用于生产、储存危险物品的建设项目的安全设施设计应当按照有关规定报经有关部门审查,审查部门及其负责审查的人员对审查结果负责。矿山建设项目和用于生产、储存危险物品的建设项目,是危险性较大的建设项目,其安全设施设计在建设项目中非常重要。一旦出了问题,必将影响生产经营单位的安全生产。尽管这一条在很多法律法规中都作出过相应的规定,但为了强调安全设施设计审查的重要性,《安全生产法》又重复作出了相应规定。《煤矿安全监察条例》规定,煤矿建设工程项目的安全设施设计,由煤矿安全监察机构负责审查。煤矿安全监察机构审查煤矿建设工程安全设施设计,应当自收到申请审查的设计资料之日起30日审查完毕,签署同意或者不同意的意见,并书面答复。未经审查同意的,不得施工。设计审查的依据是国家有关安全生产的法律、行政法规、规章、规程、规范和标准。审查部门及其负责审查的人员必须认真审查提交的安全设施设计,审查部门及其负责审查的人员对结果负责。不符合要求的,必须签署书面意见,及时答复申请人。

  3、《安全生产法》第二十七条规定,矿山建设项目和用于生产、储存危险物品的建设项目的施工单位必须按照批准的安全设施设计施工,并对安全设施的工程质量负责。这一条要求施工单位必须按照批准的安全设施设计施工,不得擅自改变施工设计。因实际情况,确需改变安全设施设计的,施工单位应将需要改变的理由向负责安全设施设计的单位说明,由原设计单位重新进行设计,并报设计审查部门批准。在审查部门批准前,施工单位不得擅自施工。安全设施的工程质量由施工单位负责。有关工程质量监督部门有权对安全设施施工情况进行监督检查。

  4、《安全生产法》第二十七条规定,矿山建设项目和用于生产、储存危险物品的建设项目竣工投入生产或者使用前,必须依照有关法律、行政法规的规定对其安全设施进行验收;验收合格后,方可投入生产和使用。尽管这一条在很多法律、法规中都作出过相应的规定,但为了强调竣工验收的重要性,把好安全设施投入生产或者使用的最后一道防线,《安全生产法》又重复作出了相应的规定。《煤矿安全监察条例》的规定,煤矿建设工程项目的安全设施由煤矿安全监察机构进行验收。煤矿安全监察机构对煤矿建设工程项目安全设施进行验收,应当自收到申请验收文件之日起30日内验收完毕,签署合格或者不合格的意见,并书面答复。未经验收或者验收不合格的,不得投入生产。验收部门及其验收人员要认真进行验收,并对验收结果负责,不得弄虚作假。验收不合格的,要及时通知生产经营单位主要负责人。生产经营单位要采取有效措施,积极组织整改。

  第五节 劳动防护用品

  劳动防护用品是指劳动者在劳动过程中为免遭或者减轻事故伤害或者职业危害所配备的防护装置。使用劳动防护用品,是保障从业人员人身安全与健康的重要措施,也是保障生产营单位安全生产的基础。劳动防护用品的种类很多,有自救器、防护罩、安全帽等。目前,我国由于生产经营单位没有配备必要的劳动防护用品,或者从业人员不会使用劳动防护用品导致的事故很多。很多私营小企业要钱,不要命,安全不投入,根本不给从业人员配备劳动防护用品。为此,《安全生产法》三十七条规定,生产经营单位必须为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品,并监督、教育从业人员按照使用规则佩戴、使用。

  生产经营单位必须为从业人员免费提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品,不得提供不符合标准的劳动防护用品,不得以货币或者其他物品替代应当配备的劳动防护用品。劳动防护用品都有使用期限,超过使用期限的劳动防护用品,生产经营单位必须及时更新。生产经营单位应当建立健全劳动 防护用品的购买、验收、保管、发放、更新、报废等管理制度,应当按照劳动防护用品的使用要求,在使用前对其防护性能进行必要的检查。生产经营单位要尽可能到固定的生产厂家购买劳动防护用品,以保证质量的可靠。劳动防护用品购买回来后,生产经营单位要组织验收。生产经营单位要加强劳动防护用品的教育和培训,监督、教育从业人员按照劳动防护用品的使用规则和防护要求正确佩戴、使用劳动防护用品,对不佩戴、不使用的从业人员要给予必要的处分。

  第六节 工伤保险

  《安全生产法》第四十三条规定,生产经营单位必须依法参加工伤社会保险,为从业人员缴纳保险费。

  工伤保险的主要任务是保障因工作遭受事故伤害、患职业病的职工获得医疗救治、职业康复和经济补偿。从广义讲,它是生产经营单位安全生产的事后保障。建立工伤保险后,从业人员可以安心工作,遵守规程制度,从而保障生产经营单位的安全生产。目前,我国的工伤保险覆盖面很窄,仅仅是部份国有企业,不包括私营企业、个体工商户等非公有制经济成分。而实际情况是,许多私营业主不给从业人员上工伤保险,出了事故后,逃避责任,把包被丢给当地政府。这些私营企业的从业人员是最需要参加工伤保险的群体,而过去制定的有关法规又没有这方面的规定。针对这些情况,《安全生产法》第四十三条规定,所有生产经营单位必须依法参加工伤保险,为从业人员缴纳保险费。关于工伤保险的法规,目前国务院正在制定工伤保险条例,将对工伤保险作出详细的规定。工伤保险条例出台后,生产经营单位必须严格执行。

  第六章 生产经营单位安全生产的管理保障

  第一节 安全警示标志的管理

  在有危险因素的生产经营场所和有关设施、设备上,设置安全警示标志,及时提醒从业人员注意危险,防止从业人员发生事故。这是一项在生产过程中,保障生产经营单位安全生产的重要措施。为此,《安全生产法》第二十八条规定,生产经营单位应当在较大危险因素的生产经营场所和有关设施、设备上,设置明显的安全警示标志。

  从理论上讲,生产经营单位的每个生产经营活动场所都存在危险因素,有的相对小一点,有的比较严重。只有比较严重的危险因素,才可能造成事故。如果一概而论在所有存在危险因素的生产经营场所都设置安全警示标志,一方面安全警示过多,没有这么做的必要,另一方面造成安全管理混乱。因此,法律规定在较大危险因素的生产经营场所,必须设置明显的安全警示标志。这里讲的较大危险因素,由于生产经营单位的性质不同,危险性也不同,具体什么样的危险因素属于较大危险因素,什么样的危险因素是一般危险因素,由生产经营单位根据本单位的情况来具体确定。

  安全警示必须明显,这也是法律所要求的。安全警示标志的作用是警示,提醒从业人员注意危险,防止事故发生。如果安全警示标志不明显,随意设置,就起不到警示的作用。另外,对于安全警示的设置,包括颜色等,国家都有严格的规定,有国家标准或者行业标准,生产经营单位在设置标志时,必须严格执行这些规定。

  第二节 设备的安全管理

  一、安全设备的管理

  安全设备是用于保证生产经营活动正常进行,防止事故发生,保障职工人身安全与健康的设备总称。由于安全设备关系到人身安全和健康,因此,国家对这类设备作出的严格的规定,从设计、制造、安装、使用、检测、维修、改造直到报废,都制定了严格的国家标准,没有国家标准的,也制定了行业标准。标准化是一项基础工作,对安全生产至关重要。吴邦国同志曾对安全生产工作作出重要指示:要积极推进安全生产标准化建设。通过标准化管理,为安全生产打下坚实的基础。

  为了保护生产经营单位的安全生产,必须正确使用安全设备。在我国,由于各种安全设备的不合格,以及使用过程中的不当,发生的事故也不少。为此,《安全生产法》第十九条规定:安全设备的设计、制造、安装、使用、检测、维修、改造和报废,应当符合国家标准或者行业标准。这从两个方面来进行规定:一方面对于生产安全设备的生产经营单位(生产厂家)来说,要保证安全设备的设计和制造符合国家标准或者行业标准,生产出合格的安全设备。作为生产安全设备的生产经营单位,生产厂家有责任提供合格的产品。如果由于安全设备的设计或者制造不符合国家标准或者行业标准,导致事故发生,将追究生产厂家的责任。这在法律中是第一次对生产厂家提出了要求。厂家也有保障生产经营单位安全生产的责任。另一方面对于使用安全设备的生产经营单位(使用单位)来说,要做到安全设备的安装、使用、检测、维修、改造和报废符合国家标准或者行业标准。使用单位对安全设备,从安装开始到投入使用、进行检测、维修、改造,直到报废,每一步都要按照标准进行,严禁违章操作。

  另外,安全设备也是生产经营单位搞好安全生产的硬件,保证安全设备的安全、可靠,是从源头抓好生产经营单位的安全生产。安全设备的正常运转是生产经营单位安全生产的重要保障。为此,《安全生产法》第二十九条又规定,生产经营单位必须对安全设备进行经常性维护、保养,并定期检测,保证正常运转。维护、保养、检测应当作好记录,并由有关人员签字。

  生产经营单位要对安全设备进行经常性维护、保养,并定期检测。这是保证安全设备正常运转的前提。安全设备不同于一般设备,专业性较强,对其维护、保养和检测需要一定的专业技术。国家对安全设备的检测有严格的规定,对从事安全设备检测的厂家实行资格审查。生产经营单位应当指定有工作经验和专业技能的专门人员,定期对安全设备进行维护和保养。应当定期将有关安全设备送到有检测资格的厂家进行检测,确有困难不能到厂家进行检测的,应当聘请有检测资格的厂家派员到生产经营单位进行检测。

  生产经营单位要落实责任,做到维护、保养、检测必须要有记录,并由有关人员签字。这是落实责任制的具体体现,也是保证维护、保养、检测效果的重要提前。安全设备的维护、保养、检测没有记录、没有有关人员签字,极易造成工作人员弄虚作假,该维护的,没有维护,该保养的没有保养,该定期检测的,没有定期检测,安全设备带病运转。另外,作好安全设备的维护、保养、检测的记录,并由有关人员签字,也是事故发生后,保障从业人员合法权益的有力证据。

  二、特种设备、危险物品容器及运输工具的管理

  生产经营单位使用的涉及生命安全、危险性较大的特种设备以及危险物品的容器、运输工具本身应该是安全产品,否则很容易造成事故。保证这些设备和容器、运输工具的安全、可靠,是从源头抓好安全生产工,是保障生产经营单位安全生产的重要措施。为此,《安全生产法》第三十条规定,生产经营单位使用的涉及生命安全、危险性较大的特种设备,以及危险物品的容器、运输工具,必须按照国家有关规定,由专业生产单位生产,并经取得专业资质的检测、检验机构检测、检验合格,取得安全使用证或者安全标志,方可投入使用。检测、检验机构对检测、检验结果负责。这从三个方面作出规定。

  1、涉及生命安全、危险性较大的特种设备,以及危险物品的容器、运输工具,必须按照国家有关规定,由专业生产单位生产。目前,特种设备的生产中,有一部份是由专业单位生产,有一部份不是。但是,涉及生命安全、危险性较大的特种设备必须由专业单位生产。至于哪一类是涉及生命安全、危险性较大的特种设备,其目录由国务院负责特种设备安全生产监督管理的部门制定,报国务院批准后执行。这就避免了对此类特种设备的范围过宽或者过窄的理解。

  2、涉及生命安全、危险性较大的特种设备,以及危险物品的容器、运输工具,必须按照国家有关规定,经取得专业资质的检测、检验机构检测、检验合格。所谓专业资质的检测、检验机构必须由质检部门认可,至于由哪一级的质检部门认可,遵照国家有关规定。如《危险化学品安全管理条例》规定,危险化学品的包装物、容器、运输工具,必须经国务院质检部门认可的专业检测、检验机构检测、检验合格,方可使用。

  3、涉及生命安全、危险性较大的特种设备,以及危险物品的容器、运输工具,必须按照国家有关规定,必须取得安全使用证或者安全标志。

  三、淘汰严重危及生产安全的工艺和设备

  《安全生产法》第三十一条规定,国家对严重危及生产安全的工艺、设备实行淘汰制度。生产经营单位不得使用国家明令淘汰、禁止使用的危及生产安全的工艺、设备。

  改革开放以来,我国经济得到了飞速的发展,由以往公有制为主,其他成份作为其重要补充的关系变成各种经济成份并存的态势,特别是近几年,私营企业、集体企业等非公有制经济成份快速发展。这些私营企业、集体企业中,很多是小型企业,如小煤矿、小工厂、小运输(公路、水路)等小矿、小厂企业,他们大多数使用的是落后工艺、落后设备,安全条件极差,导致事故频繁发生,严重危及生产经营单位的安全生产。为了保障生产经营单位的安全生产。对国家明令禁止使用的危及生产安全的工艺、设备,任何生产经营单位一律不准使用。对使用国家明令淘汰、禁止使用的严重危及生产安全的工艺、设备的生产经营单位,将依法给予处罚。

  第三节 危险物品的安全管理

  危险物品是指易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等能够危及人身安全和财产安全的物品。对于危险物品的安全管理,《固体废物污染环境防治法》、《危险化学品安全管理条例》等有关法律、法规和标准作出了严格的规定。作为保障生产经营单位安全生产的一项重要措施,《安全生产法》第三十条再次作出规定,生产、经营、运输、储存、使用危险物品或者处置废弃危险物品的,由有关主管部门依照有关法律、法规的规定和国家标准或者行业标准审批并实施监督管理。生产经营单位生产、经营、运输、储存、使用危险物品或者处置危险物品的,必须执行有关法律、法规和国家标准或者行业标准,建立专门的安全管理制度,采取可靠的安全措施,接受有关主管部门依法实施的监督管理。

  这里要明确的是,为了保证生产经营单位的安全生产,对于生产、经营、运输、储存、使用危险物品或者处置废弃危险物品的,有关主管部门有责任依照法律、法规的规定和国家标准或者行业标准审批并实施监督管理。有关主管部门包括经济贸易管理部门、公安部门、质检部门、环境保护部门、铁路部门、民航部门、卫生行政部门、工商行政管理部门、邮政部门以及安全生产监督管理部门等。其次,生产经营单位生产、经营、运输、储存、使用危险物品或者处置危险物品,必须执行有关法律、法规和国家标准或者行业标准。同时,为防患于未然,还必须建立专门的安全管理制度,采取可靠的安全措施,接受有关主管部门依法实施的监督管理。

  另外,为了切实保障从业人员的人身安全与健康,防止和减少事故发生,《安全生产法》第三十四条规定,生产、经营、使用、储存危险物品的车间、商店、仓库不得与员工宿舍在同一座建筑物内,并应与员工宿舍保持安全距离。这里需要说明的是,员工宿舍不仅包括集体宿舍,也包括家属宿舍。

  第四节 重大危险源的安全管理

  重大危险源是指:长期地或者临时地生产、搬运、使用或者储存危险物品,且危险物品的数量等于或者超过临界量的单元(包括场所和设施)。一般来讲,单元指一个(套)生产装置、设施或者场所,或者同属一个工厂的且边缘距离小于500米的几个(套)生产装置、设备或者场所。为了预防重大、特大事故的发生,降低事故造成的损失,必须建立有效的重大危险源控制系统,加强重大危险源的安全管理。为此,《安全生产法》规定,生产经营单位对重大危险源应当登记建档,进行定期检测、评估、监控,并制定应急预案,告知从业人员和相关人员在紧急情况下应当采取的应急措施。生产经营单位应当按照国家有关规定将本单位重大危险源及有关措施、应急措施报有关地方人民政府负责安全生产监督管理的部门和有关部门备案。

  1、生产经营单位对重大危险源应当登记建档。一般来讲,重大危险源总是涉及易燃、易爆或者有毒性的危险物质,并且在一定范围内使用、生产、加工或者储存超过了临界数量的这些物质。所谓危险物质是指一种物质或者若干种物质的混合物,由于它的化学、物理或者毒性特征,使其具有易导致火灾、爆炸或者中毒的危险。临界量是指国家法律、法规、标准规定的一种或一类特定危险物质的数量。重大危险源可能是具体的一个企业,也可能是生产经营单位内的某一车间、或者是某台设备。因此,分析、辨识危险源应按照系统的不同层次进行,这是防止事故的第一步。如何辨识重大危险源,应当严格按照法律、法规和标准进行。国家标准《重大危险源辨识》是我们辨识重大危险源的一个重要依据。在此基础上,生产经营单位必须对重大危险源逐一登记建档,这是做好重大危险源安全管理的基础。

  2、生产经营单位应当对重大危险源进行定期检测、评估、监控。重大危险源是变化的,应当对其定期进行检测,掌握危险源的动态变化情况。同时,根据重大危险源的分析、辨识情况,选择合适的评估方法,对危险源可能导致事故发生的可能性和严重程度进行定性和定量评价,在此基础上进行危险等级划分,以确定管理的重点。危险等级一般为四级,即一级重大危险源(R≥200M)、二级重大危险源(100M≤R<200M)、三级重大危险源(50M≤R<100M)和四级重大危险源(R<50M,这里R是死亡半径。要做好对重大危险源的监控工作,一级重大危险源最严重,要重点加强监控,四级重大危险源比较轻,也要做好监控工作。生产经营单位要制定管理制度,切实加强对重大危险源的监控。

  3、生产经营单位要制定应急预案,并告知从业人员和相关人员在紧急情况下应当采取的应急措施。一般危险源由三个要素构成:潜在危险性、存在条件和触发因素。潜在危险性是指一旦发生事故,可能带来的危害程度或者损失大小,或者说危险源可能释放的能量强度或者危险物质量的大小。存在条件是指危险源所处的物理、化学状态和约束条件状态。触发因素虽然不属于危险源的固有属性,但它是危险源转化为事故的外因,而且每一类危险源都有相应的敏感触发因素。在触发因素的作用下,危险源转化为事故。重大危险源也是如此,而且造成的事故可能更大。正是由于这些特性,我们对待重大危险源,要与对待重大事故一样,在事故发生前制定应急预案,以防事故发生能及时进行救援,减少人员伤亡和财产损失。应急预案是重大危险源控制中的重要组成部份,生产经营单位必须制定,并定期检验和评估其有效程度,以便必要时进行修改。同时,要把有关应急救援知识通过安全教育和培训方式,及时告知从业人员和相关人员,以便在紧急情况下采取应急措施。

  4、生产经营单位必须将本单位重大危险源及有关安全措施、应急措施报告有关地方人民政府的安全生产监督部门和有关部门,以便政府及其有关部门能够及时掌握有关情况。一旦发生事故,政府及其有关部门可以调动有关方面的力量进行救援,以减少事故损失。

  第五节 安全出口的管理

  近几年,广东、福建等沿海地区频繁发生多起将车间、仓库、宿舍三合一,引起火灾造成群伤群亡事故。为了吸取事故教训,《安全生产法》第三十四条规定,生产经营场所和员工宿舍应当设立符合紧急疏散要求、标志明显、保持畅通的出口。禁止封闭、堵塞生产经营场所或者员工宿舍的出口。

  保障疏散通道和安全出口畅通、标志明显,是生产经营单位安全管理的重中之重。疏散通道是走道、楼梯、走廊等;安全出口是指符合国家工程建筑安全技术标准的疏散楼梯,或者直通室外的门;标志明显是指应在容易看到的地方设置紧急安全标志,并保证标志的清晰、规范。疏散通道和安全出口在火灾、中毒事故等事故中是建筑物内逃生的关口。如果平时管理不善,在通道内堆放物品,将出口上锁或者封堵,一旦发生安全事故,往往造成群死群伤的恶性事故。如新疆克拉马依友谊宾馆发生火灾时,礼堂内有8个出口,只开启一个,烧死130人,教训十分惨痛。

  生产经营场所和员工宿舍必须设立符合紧急疏散要求、标志明显、保持畅通的出口。严禁封闭、堵塞生产经营场所或者员工宿舍的出口,特别是严禁将生产经营场所或者员工宿舍的出口的门上加锁。

  为了杜绝新的三合一建筑的出现,公安、劳动、工商等有关部门以及工会必须密切配合,在有关发照,办理审批手续时,应当把员工的宿舍情况作为主要内容,严格把关,保证员工宿舍的设置符合安全要求。

  第六节 爆破吊装作业的安全管理

  《安全生产法》第三十五条规定,生产经营单位进行爆破、吊装等危险作业,应当安排专门人员进行现场安全管理,确保操作规程的遵守和安全措施的落实。

  吊装、爆破均属于危险作业,在使用中必须注意安全技术问题,遵守规章制度,落实安全措施。只有这样,才能达到保证安全生产的目的。近几年,我国发生多起爆破、吊装事故,2001717日,上海沪东中华造船(集闭)有限公司发生龙门吊倒塌事故,死亡36人,爆破事故在矿山伤亡事故中已占到很大比重,造成这些事故的原因有一个很重要方面,就是没有遵守操作规程,安全措施不落实。血的教训要求我们,在进行爆破、吊装等危险作业时,必须安排专人进行现场安全管理,确保操作规程和安全措施落到实处。

  生产经营单位从事爆破、吊装等危险作业,必须根据有关法律、法规、标准的规定,制定操作规程和安全措施。国家已经颁布了很多这方面的法规和标准,如《爆破安全规程》、《金属非金属地下安全法规》、《冶金群采矿山安全技术规程》、《建筑安装工人安全技术操作规程》、《建筑机械使用安全技术规程》、《大爆破安全规程》等。这些法规和标准对爆破、吊装等危险作业已经作出了非常严格的规定,如,吊装地吊物要捆扎牢靠,吊钩要找准重心;吊物要垂直,不准斜吊或斜拉;物体吊起时,根本上人员站在吊物之上,其下方根本上有人;起重机在起吊满载荷或迈满载荷时,应先将重物吊起地面2050厘米停止提升,检查起重机的稳定性、制动器的可靠性、重物的平衡性、绑扎的牢固性。确认无误后方可再行提升。对于有可能晃动的重物,必须拴拉绳;进行爆破器材加工或爆破作业人员根本上穿化纤衣服;在大雾天、雷雨时、黄昏、夜晚,根本上进行爆破;在道路不安全或通路阻塞时禁止进行爆破作业等。生产经营单位和作业人员在进行爆破、吊装作业时,必须认真遵守这些规定。同时,指定专人进行现场安全管理,加强安全检查。

  第七节 交叉作业的安全管理

  《安全生产法》第四十条规定,两个以上生产经营单位在同一作业区域内进行生产经营活动,可能危及对方安全生产的,应当签订安全生产管理协议,明确各自的安全生产管理职责和应当采取的安全措施,并指定专职安全生产管理人员进行安全检查与协调。

  目前,两个以上生产经中单位在同一区域进行生产经营活动的情况很多,往往一个施工工地,有多个不同的生产经营单位同时施工。当可能危及对方安全生产情况时,生产经营单位与生产经营单位之间必须签订安全生产管理协议。这里讲的可能危及,由生产经营单位根据具体情况,双方协商来确定。生产经营单位签订的安全生产管理协议必须是书面的,并由双方生产经营单位的主要负责人签字认可。安全生产管理协议应当明确各自的安全生产管理职责,管理职责要明确、具体,操作性要强,并落实到人。当某一事项双方都有安全生产管理责任时,必须明确由谁主要责任,另一方给予配合。在安全生产管理协议中,必须载明安全措施。同时,必须指定专职的安全生产管理人员进行安全检查与协调,这里讲的专职的安全管理人员,可以由生产经营单位各方来指定,也可以由生产经营单位之间通过协商共同指定,但必须都是专职安全生产管理人员。

  第八节 租赁承包的安全管理

  《安全生产法》第四十一条规定,生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。生产经营项目、场所有多个承包单位、承租单位的,生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议,或者承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责;生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理。

  近年来,以包代管、层层转包、包而不管的现象比较普遍,发生的事故也很多。如前年发生的河南洛阳东都商厦“12.25”特大火灾事故,就是由于这方面原因。为此,《安全生产法》对承包、租赁作出相应的规定:

  1、生产经营单位不得将生产经营单位项目、场所、设备发包或者出租不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。法律允许生产经营单位将生产经营单位的项目、场所、设备发包或者出租给其他单位。这是市场经济条件下拌活资产、提高经济效益的重要手段。但为了安全生产,法律禁止生产经营单位将生产经营单位的项目、场所、设备承包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。这里讲的单位,包括各类企业,也包括个体工商户,但必须具备规定的安全生产条件或者相应资质,是否具备规定的安全生产条件或者相应资质,根据有关法律、法规来确定。这里讲的个人,是指具有国家规定的资质条件的人员。因此,严禁生产经营单位将项目、场所、设备承包或者出租给皮包公司、流动人员等。

  2、生产经营单位与承包单位、承租单位必须明确各自的安全生产管理责任。责任明确是搞好安全生产管理的重要原则。当有多个承包单位、承租单位时,如果彼此之间的安全生产管理职责不明确,往往会形成平时谁也不管或者相互扯皮,一旦事故发生,彼此推卸责任的局面。因此,生产经营单位与承包单位、承租单位必须签订安全生产管理协议,或者在承包合同、承租合同中约定各自的安全生产管理职责。安全生产管理协议必须是书面的,并由生产经营单位和承包方或承租方双方签字认可。安全生产管理职责必须具体、明确,并落实到人。如果承包方、承租方又将项目、场所、设备进行转包或者转租给其他单位的,承包方与再承包、承租方与再承租方也必须签订安全生产管理协议,或者在承包合同、承租合同中约定各自的安全生产管理协议。以此类推。

  3、生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作必须统一协调、管理。一个生产经营单位往往将项目、场所、设备承包、出租给多个不同的生产经营单位,各个承包单位、承租单位相互不通气,这两年发生的几起娱乐场所特大火灾事故都是由于这样原因造成的。有些安全生产问题,不是涉及某一承包单位、承租单位,而是整个生产经营单位。一旦事故发生,不仅事故发生单位受到损失,还要秧及其他单位。这些人命关天的问题,仅靠某一承包单位或者承租单位来协调和管理是不行的,必须由生产经营单位来进行统一协调和管理。生产经营单位是生产经营项目、场所、设备的最终责任者,有责任和义务对承包、出租的生产经营项目、场所、设备的安全生产工作进行统一协调和管理。

  第九节  现场安全检查

  《安全生产法》第三十八条规定,生产经营单位的安全生产管理人员应当根据本单位的生产经营特点,对安全生产状况进行经常性检查;对检查中发现的安全问题,应当立即处理;不能处理的,应当及时报告本单位有关负责人。检查及处理情况应当记录在案。

  生产经营单位的安全生产管理人员应当根据本单位生产经营的特点,对安全生产状况进行经常性检查。这种检查不能时有时无,也不是千篇一律,而是根据具体安全生产情况确定。要制定检查的计划,有目的地进行检查。要经常深入现场,及时发现生产作业中人的不安全行为、物的不安全状态和环境的不安全条件,对检查中发现的问题,必须立即处理。这里的处理包括个人亲自处理,也包括组织现场有关人员一起处理。立即处理有困难的,要采取临时的安全措施,并及时报告有关负责人。对于重大安全问题,有关负责人应当立即报告生产经营单位的主要负责人。主要负责人或者有关负责人应当立即召集有关部门或者人员研究安全问题,制定整改方案和安全措施,限期整改。对于有些重大安全,因财力困难等原因,生产经营单位不能在短期内整改的,要制定整改计划,同时制定相应的安全措施,防止发生事故,一旦条件成熟,立即组织实施。所有检查和处理的情况,安全生产管理人员必须做好记录,以备今后查阅。

  第七章 从业人员的安全生产权利

  第一节 保障从业人员安全生产权利的必要性及其意义

  人的因素第一,人是最宝贵、最活跃的生产力。生产经营单位的从业人员是各项生产经营活动最直接的劳动者,是各项安全生产法律权利和义务的承担者。

  生产经营单位是安全生产的主体。除了生产经营单位的安全设施、设备、作业场所和环境和安全技术装备等生产经营工具以外,人在熟练掌握、使用和维护这些安全生产的硬件的过程中,具有决定的因素。生产经营单位中的各种人员中,对安全生产至关重要的是数量最多的各类从业人员。也就是说,从业人员能否安全、熟练地操作各种生产经营工具或者作业,能否得到人身安全和健康的切实保障,能否严格遵守安全规程和安全生产规章制度,往往决定了一个生产经营单位的安全水平。

  随着社会化大生产的不断发展,劳动者在生产经营活动地位不断提高,人的生命价值也越来越受到党和国家的重视。关心和维护从业人员的人身安全权利,是社会主义制度的本质要求,是实现安全生产的重要条件。就从业人员在安全生产中的地位和作用而言,保障从业人员的安全生产权利是安全生产立法的重要内容。重视和保护从业人员的生命权,是贯穿《安全生产法》的主线。从业人员既是各类生产经营活动的直接承担者,又是安全生产事故的受害者或责任者。只有高度重视和充分发挥从业人员在生产经营活动中的主观能动性,最大限度地提高从业人员的安全素质,才能把不安全因素和事故隐患降到最低限度,预防事故,减少人身伤亡。这是社会进步与法制进步的客观要求。《安全生产法》在赋予各种法律关系主体必要权利的同时,设定其应当履行的义务。这就要求各级政府领导人和各类生产经营单位负责人,必须以对人民群众高度负责的精神和强烈的政治责任感,尊重和保障从业人员在安全生产方面依法享有的权利。

  党和国家历来重视生产经营单位从业人员的安全生产权利,国家法律对此有许多规定。我国《宪法》第四十二条规定:中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。国家通过各种途径,创造劳动就业条件,加强劳动保护,改善劳动条件,并在发展生产的基础上,提高劳动报酬和待遇。《劳动法》规定,劳动者有获得劳动安全卫生保护的权利;用人单位应当依法建立和完善规章制度,保障劳动者享有劳动权利和履行劳动义务。换言之,尊重并保障从业人员能够切实享有安全生产权利,是生产经营单位的法定义务和责任。《矿山安全法》和《煤炭法》等有关法律、行政法规对从业人员在获得劳动保护和防护用品、参与企业安全生产管理、人身自我保护和紧急避险等方面的安全生产权利,也有相关规定。总的来说,国家的这些方针、政策、法律、法规得到了较好的贯彻实施,从业人员的安全生产权利基本能够得到保障。特别是大多数国有生产经营单位,安全生产条件比较好,从业人员的安全生产权利能够切实保障,极大地保护和调动了他们的安全生产积极性,促进了企业的安全生产。

  目前我国还是一个发展中国家,生产力水平和安全生产水平比较低。我国从业人员的安全生产权利保护的现状也令人堪忧,存在着一些不容忽视的问题。特别是在社会主义市场经济条件下,生产经营单位的所有制成分多样化、 劳动用工制度多样化、劳动作业条件多样化、管理方式多样化,大量非公有制经济成分的迅速增长,非国有生产经营单位的安全生产状况非常复杂。由于缺乏法律规范,许多企业老板以最低的生产成本和安全投入,追求利润最大化,不惜以牺牲从业人员安全生产权利甚至生命为代价,剥夺、限制、侵犯从业人员安全生产权利的现象普遍存在,人身安全缺乏基本的保障。一是缺乏明确的法律规定。从大量的事故分析看,现行有关立法对从业人员的安全生产权利的法律规定比较原则、不够明确具体、权利保护的广度和力度不够。由于安全生产权利不明确,从业人员不了解自己的合法权利,生产经营单位也难以切实保障。二是从业人员的自我保护和维护权利的意识较差。许多民营企业的从业人员基本都是老少边穷地区的农民,文化水平低,安全素质差,不知道自己应有的权利以及如何行使、维护自身权益。有的知道但不愿意或者不敢于与业主侵犯自己权利的非法行为作斗争,多数都是采取默然忍耐的态度。有的虽然敢于维护自身权利,但是由于法律对从业人员安全生产权利的设定不够明确或者没有规定侵权责任,无法可依。三是一些业主利用有关法律规定不健全,故意规避法律,或者公然知法犯法,明目张胆地剥夺从业人员的正当权利;或者不进行安全投入,不向从业人员提供劳动保护用品,把从业人员置于作业条件极其简陋恶劣或者及其危险的作业场所中,没有基本的人身保障;或者违章指挥,强令职工冒险作业,置职工死活于不顾,要钱不要命,榨取超额利润,严重侵犯了从业人员的安全生产权利。有的老板与从业人员签订非法的生死合同,利用貌似合法实为非法的形式剥夺从业人员的安全生产权利,侵犯人权。四是法律责任追究的规定不明确,难以依法监管。虽然现行有关法律对从业人员的安全生产权利有所规定,但多数没有明确设定违法者应负法律责任,缺乏强制性和操作性,安全监督管理部门查处这些违法行为时于法无据,束手无策。

  综上所述,当前普遍存在的从业人员安全生产基本权利不明确、从业人员人身安全缺乏法律保障等突出问题,严重挫伤了从业人员的生产劳动积极性,损害了他们应有的权利。这与我国社会主义国家的本质不相容, 与尊重和保障人权的社会主义法制精神不相容,与提高从业人员安全素质的目标不相容。要真正保障从业人员的安全生产权利,必须通过相应立法加以确认。依法保障从业人员的安全生产权利,是《安全生产法》的重要内容之一。《安全生产法》第三章对从业人员的安全生产权利义务作为了比较全面、明确的规定,并且设定了严格的法律责任,为保障从业人员的合法权益提供了法律依据。

  《安全生产》以其安全生产基本法律的地位,将从业人员的安全生产权利义务上升为一项基本法律制度,这对强化从业人员的权利意识和自我保护意识、提高从业人员的安全素质、改善生产经营条件、促使生产经营单位加强管理和追究侵犯从业人员安全生产权利行为的法律责任,都具有重要意义。

  第二节  从业人员的安全生产基本权利

  《安全生产法》第六条规定:生产经营单位的从业人员有依法获得安全生产保障的权利,并应当依法履行安全生产方面的义务。

  各类生产经营单位的所有制形式、规模、行业、作业条件和管理方式多种多样。法律不可能也不需要对其从业人员所有的安全生产权利都做出具体规定,《安全生产法》主要规定了各类从业人员必须享有的、有关安全生产和人身安全的最重要、最基本的权利。这些基本安全生产权利,可以概括为以下五项:

  一、享受工伤保险和伤亡求偿权

  从业人员在生产经营作业过程中是否依法享有获得工伤社会保险和民事赔偿的权利,是长期争论和没有解决的问题,而由此引发的纠纷和社会问题极多。法律是否赋予从业人员这项权利并保证其行使,是《安全生产法》必须解决的问题。《中华人民共和国合同法》虽有关于从业人员与生产经营单位订立劳动合同的规定,但没有关于载明保障从业人员劳动安全、享受工伤社会保险的事项,没有关于从业人员可以依法获得民事赔偿的规定。鉴于我国的安全生产水平较低,生产安全事故多发,对事故受害者的抚恤、善后等经济补偿的法律规定很不完善,很多生产经营单位没有给从业人员投保,现行的抚恤标准较低,不足以补偿受害者伤亡的经济损失,但又没有法定的补偿制度。一旦发生事故,不是生产经营单位拿不出钱来,就是开支没有合法依据,只好东挪西凑;或者是推托搪塞,拖欠补偿款项,迟迟不能善后;或者是企业经营亏损,无钱补偿;或者是企业负责人已走了之,逃之夭夭;或者是要钱没有,要命有一条,许多民营企业老板逃避法律责任,把包袱甩给政府,最终受害的是从业人员。

  《安全生产法》明确赋予了从业人员享有工伤保险和获得伤亡赔偿的权利,同时规定了生产经营单位的相关义务。《安全生产法》第四十四条规定:生产经营单位与从业人员订立的劳动合同,应当载明有关保障从业人员劳动安全、防止职业危害的事项,以及依法为从业人员办理工伤社会保险的事项。生产经营单位不得以任何形式与从业人员订立协议,免除或者减轻其对从业人员因生产安全事故伤亡依法应当承担的责任。第四十八条规定:因生产安全事故受到损害的人员,除依法享有获得工伤社会保险外,依照有关民事法律尚有获得赔偿的权利的,有权向本单位提出赔偿要求。第四十三条规定:生产经营单位必须依法参加工伤社会保险,为从业人员缴纳保险费。此外,法律还对生产经营单位与从业人员订立协议,免除或者减轻其对从业人员因生产安全事故伤亡依法应承担的责任的,规定该协议无效,并对生产经营单位主要负责人、个人经营的投资人处以二万元以上二十万元以下的罚款。《安全生产法》的有关规定,明确了以下四个问题:

  第一,从业人员依法享有工伤保险和伤亡求偿的权利。法律规定这项权利必须以劳动合同必要条款的书面形式加以确认。没有依法载明或者免除或者减轻生产经营单位对从业人员因生产安全事故伤亡依法应承担的责任的,是一种非法行为,应当承担相应的法律责任。

  第二,依法为从业人员缴纳工伤社会保险费和给予民事赔偿,是生产经营单位的法律义务。生产经营单位不得以任何形式免除该项义务,不得变相以抵押金、担保金等名义强制从业人员缴纳工伤社会保险费。

  第三,发生生产安全事故后,从业人员首先依照劳动合同和工伤社会保险合同的约定,享有相应的赔付金。如果工伤保险金不足以补偿受害者的人身损害及经济损失的,依照有关民事法律应当给予赔偿的,从业人员或其亲属有要求生产经营单位给予赔偿的权利,生产经营单位必须履行相应的赔偿义务。否则,受害者或其亲属有向人民法院起诉和申请强制执行的权利。

  第四,从业人员获得工伤社会保险赔付和民事赔偿的金额标准、领取和支付程序,必须符合法律、法规和国家的有关规定。从业人员和生产经营单位均不得自行确定标准,不得非法提高或者降低标准。

  二、危险因素和应急措施的知情权

  生产经营单位特别是从事矿山、建筑、危险物品生产经营和公众聚集场所,往往存在着一些对从业人员生命和健康带有危险、危害的因素,譬如接触粉尘、顶板、突水、火险、瓦斯、高空坠落、有毒有害、放射性、腐蚀性、易燃易爆等场所、工种、岗位、工序、设备、原材料、产品,都有发生人身伤亡事故的可能。直接接触这些危险因素的从业人员往往是生产安全事故的直接受害者。许多生产安全事故从业人员伤亡严重的教训之一,就是法律既没有赋予从业人员获得危险因素以及发生事故时应当采取的应急措施。如果从业人员知道并且掌握有关安全知识和处理办法,就可以消除许多不安全因素和事故隐患,避免事故发生或者减少人身伤亡。所以,《安全生产法》规定,生产经营单位从业人员有权了解其作业场所和工作岗位存在的危险因素及事故应急措施。要保证从业人员这项权利的行使,生产经营单位就有义务事前告知有关危险因素和事故应急措施。否则,生产经营单位就侵犯了从业人员的权利,并对由此产生的后果承担相应的法律责任。

  三、安全管理的批评检控权

  从业人员是生产经营单位的主人,他们对安全生产情况尤其是安全管理中的问题和事故隐患最了解、最熟悉,具有他人不能替代的作用。只有依靠他们并且赋予必要的安全生产监督权和自我保护权,才能做到预防为主,防患于未然,才能保障他们的人身安全和健康。关注安全,就是关爱生命,关心企业。一些生产经营单位的主要负责人不重视安全生产,对安全问题熟视无睹,不听取从业人员的正确意见和建议,使本来可以发现、及时处理的事故隐患不断扩大,导致事故和人员伤亡;有的竟然对批评、检举、控告生产经营单位安全生产问题的从业人员进行打击报复。《安全生产法》针对某些生产经营单位存在的不重视甚至剥夺从业人员对安全管理监督权利的问题,规定从业人员有权对本单位的安全生产工作提出建议;有权对本单位安全生产工作中存在的问题提出批评、检举、控告。

  四、拒绝违章指挥和强令冒险作业权

  在生产经营活动中中经常出现企业负责人或者管理人员违章指挥和强令从业人员冒险作业的现象,由此导致事故,造成人员大量伤亡。因此,法律赋予从业人员拒绝违章指挥和强令冒险作业的权利,不仅是为了保护从业人员的人身安全,也是为了警示生产经营单位负责人和管理人员必须照章指挥,保证安全,并不得因从业人员拒绝违章指挥和强令冒险作业而对其进行打击报复。《安全生产法》第四十六条规定:生产经营单位不得因从业人员对本单位安全生产工作提出批评、检举、控告或者拒绝违章指挥、强令冒险作业而降低其工资、福利等待遇或者解除与其订立的劳动合同。

  五、紧急情况下的停止作业和紧急撤离权

  由于生产经营场所的自然和人为的危险因素的存在不可避免,经常会在生产经营作业过程中发生一些意外的或者人为的直接危及从业人员人身安全的危险情况,将会或者可能会对从业人员造成人身伤害。比如从事矿山、建筑、危险物品生产作业的从业人员,一旦发现将要发生透水、瓦斯爆炸、煤和瓦斯突出、冒顶、片帮,坠落、倒塌,危险物品泄露、燃烧、爆炸等紧急情况并且无法避免时,最大限度的保护现场作业人员的生命安全是第一位的,法律赋予他们享有停止作业和紧急撤离的权利。《安全生产法》第四十七条规定:从业人员发现直接危及人身安全的紧急情况时,有权停止作业或者在采取可能的应急措施后撤离作业场所。生产经营单位不得因从业人员在前款紧急情况下停止作业或者采取紧急撤离措施而降低其工资、福利等待遇或者解除与其订立的劳动合同。从业人员在行使这项权利的时候,必须明确四点:一是危及从业人员人身安全的紧急情况必须有确实可靠的直接根据,凭借个人猜测或者误判而实际并不属于危及人身安全的紧急情况除外,该项权利也不能滥用。二是紧急情况必须直接危及人身安全,间接或者可能危及人身安全的情况不应撤离,而应采取有效处理措施。三是出现危及人身安全的紧急情况时,首先是停止作业,然后要采取可能的应急措施;采取应急措施无效时,再撤离作业场所。四是该项权利不适用于某些从事特殊职业的从业人员,比如飞行人员、船舶驾驶人员、车辆驾驶人员等,根据有关法律、国际公约和职业惯例,在发生危及人身安全的紧急情况下,他们不能或者不能先行撤离从业场所或者岗位。

  第八章 从业人员的安全生产义务

  第一节 设定从业人员安全生产义务的必要性及其意义

  作为法律关系内容的权利与义务是对等的。没有无权利的义务,也没有无义务的权利。从业人员依法享有权利,同时必须承担相应的法律义务和法律责任。

  大量事故案例证明,绝大多数生产安全事故属于从业人员违章违规操作引发的责任事故。导致从业人员违章违规操作的主要原因有四个:一是法定的安全生产义务不明确;二是从业人员的安全素质差,责任心不强,不严格按照操作规程和规章制度进行生产经营作业。三是因从业人员不履行法定义务所应承担的法律责任不明确,查处依据不足。四是有关责任追究的法律规定畸轻,不能引起从业人员的足够重视。由此可见,要实现安全生产,必须加强从业人员依法生产、照章作业的责任感,对从业人员安全生产义务和责任作出明确的法律规定。《安全生产法》第一次明确规定了从业人员安全生产的法定义务和责任,具有重要意义:一是安全生产是从业人员最基本的义务和不容推卸的责任。二是从业人员必须尽职尽责,严格照章办事,不得违章违规。三是从业人员不履行法定义务,必须承担相应的法律责任。四是为事故处理及其从业人员责任追究提供法律依据。

  第二节 从业人员的安全生产义务

  《安全生产法》关于从业人员安全生产基本义务主要有四项:

  一、遵章守规,服从管理的义务

  《安全生产法》四十九条规定:从业人员在从业过程中,应当严格遵守本单位的安全生产规章制度和操作规程,服从管理......”根据《安全生产法》和其他有关法律、法规和规章的规定,生产经营单位必须制定本单位安全生产的规章制度和操作规程。从业人员必须严格依照这些规章制度和操作规程进行生产经营作业。安全生产规章制度和操作规程是从业人员从事生产经营,确保安全的具体规范和依据。从这个意义上说,遵守规章制度和操作规程,实际上就是依法进行安全生产。事实表明,从业人员违反规章制度和操作规程,是导致生产安全事故的主要原因。违反规章制度和操作规程,必然发生生产安全事故。生产经营单位的负责人和管理人员有权依照规章制度和操作规程进行安全管理,监督检查从业人员遵章守规的情况。对这些安全生产管理措施,从业人员必须接受并服从管理。依照法律规定,生产经营单位的从业人员不服从管理,违反安全生产规章制度和操作规程的,由生产经营单位给予批评教育,依照有关规章制度给予处分;造成重大事故,构成犯罪的,依照刑法有关规定追究刑事责任。

  二、佩带和使用劳保用品的义务

  按照法律、法规的规定,为保障人身安全,生产经营单位必须为从业人员提供必要的、安全的劳动防护用品,以避免或者减轻作业和事故中的人身伤害。但实践中由于一些从业人员缺乏安全知识,认为佩戴和使用劳动防护用品没有必要,往往不按规定佩带或者不能正确佩戴和使用劳动防护用品,由此引发的人身伤害时有发生,造成不必要的伤亡。比如煤矿矿工下井作业时必须佩戴矿灯用于照明,从事高空作业的工人必须佩戴安全带以防坠落,等等。另外有的从业人员虽然佩戴和使用劳动防护用品,但由于不会或者没有正确使用而发生人身伤害的案例也很多。因此,正确佩戴和使用劳动防护用品是从业人员必须履行的法定义务,这是保障从业人员人身安全和生产经营单位安全生产的需要。从业人员不履行该项义务而造成人身伤害的,生产经营单位不承担法律责任。

  三、接受培训,掌握安全生产技能的义务

  不同行业、不同生产经营单位、不同工作岗位和不同的生产经营设施、设备具有不同的安全技术特性和要求。随着生产经营领域的不断扩大和高新安全技术装备的大量使用,生产经营单位对从业人员的安全素质要求越来越高。从业人员的安全生产意识和安全技能的高低,直接关系到生产经营活动的安全可靠性。特别是从事矿山、建筑、危险物品生产作业和使用高科技安全技术装备的从业人员,更需要具有系统的安全知识,熟练的安全生产技能,以及对不安全因素和事故隐患、突发事故的预防、处理能力和经验。要适应生产经营活动对安全生产技术知识和能力的的需要,必须对新招聘、转岗的从业人员进行专门的安全生产教育和业务培训。许多国有和大型企业一般比较重视安全培训工作,从业人员的安全素质比较高。但是许多非国有和中小企业不重视或者不搞安全培训,有的没有经过专门的安全生产培训,或者简单应付了事,其中部分从业人员不具备应有的安全素质,因此违章违规操作,酿成事故的比比皆是。所以,为了明确从业人员接受培训、提高安全素质的法定义务,《安全生产法》第五十条规定:从业人员应当接受安全生产教育和培训,掌握本职工作所需的安全生产知识,提高安全生产技能,增强事故预防和应急处理能力。这对提高生产经营单位从业人员的安全意识、安全技能、预防、减少事故和人员伤亡,具有积极意义。

  四、发现事故隐患及时报告的义务

  从业人员直接进行生产经营作业,他们是事故隐患和不安全因素的第一当事人。许多生产安全事故是由于从业人员在作业现场发现事故隐患和不安全因素后,没有及时报告,以至延误了采取措施进行紧急处理的时机,发生重大、特大事故。如果从业人员尽职尽责,及时发现并报告事故隐患和不安全因素,许多事故能够得到及时报告并得到有效处理,完全可以避免事故发生和降低事故损失。所以,发现事故隐患并及时报告是贯彻预防为主的方针,加强事前防范的重要措施。为此,《安全生产法》第五十一条规定:从业人员发现事故隐患或者其他不安全因素,应当立即向现场安全生产管理人员或者本单位负责人报告;接到报告的人员应当及时予以处理。这就要求从业人员必须具有高度的责任心,防微杜渐,防患于未然,及时发现事故隐患和不安全因素,预防事故发生。

  第九章 安全生产的监督管理

  从根本上说,生产经营单位是生产经营活动的承担主体,在安全生产工作中居于关键地位。生产经营单位能否严格按照法律、法规以及国家标准或者行业标准的规定切实加强安全生产管理,搞好安全生产保障,是作好安全生产工作的根本所在。但是,由于种种原因,并不是所有的生产经营单位都能够自觉地按照法定要求搞好安全生产保障。强化外部的监督管理,对做好安全生产工作同样十分重要,不可缺少。因此,安全生产法设专章(第四章)规定了安全生产的监督管理,这是安全生产管理制度的一个重要组成部分,在安全生产工作中发挥着重要的作用。

  安全生产法第四章安全生产的监督管理共十五条,从不同的方面规定了安全生产的监督管理。由于安全生产关系到各类生产经营单位和社会的方方面面,涉及面极广,仅靠政府及其有关部门的监督管理是不够的,必须走专门机关和群众相结合的道路,充分调动和发挥社会各方面的积极性,建立起经常性的、有效的、群防群治的监督机制,齐抓共管,才能从根本上保障生产经营单位的安全生产。 因此,安全生产的监督管理一章中的监督是广义上的监督,既包括政府及其有关部门的监督,也包括社会力量的监督。具体有以下几个方面:一是,县级以上地方各级人民政府的监督管理。主要是组织有关部门对本行政区域内容易发生重大生产安全事故的生产经营单位进行严格的检查并及时处理发现的事故隐患等。二是,负有安全生产监督管理职责的部门的监督管理,包括严格依照法定条件和程序对生产经营单位涉及安全生产的事项进行审查批准和验收,并及时进行监督检查等。为了保证监督检查的顺利进行,对负有安全生产监督管理职责的部门享有的职权、工作程序以及监督检查人员的素质要求和应当遵守的义务也作了明确规定。同时,负有安全生产监督管理职责的部门应当建立举报制度,受理有关安全生产事项的举报。三是,监察机关的监督。监察机关依照行政监察法的规定,对负有安全生产监督管理职责的部门及其工作人员依法履行安全生产监督检查职责的情况进行监察。四是,对安全生产社会中介机构的监督。承担安全评价、认证、检测、检验等的安全生产中介机构要具备国家规定的资质条件,并对其出具的有关报告、证明等结果负责。五是,社会公众的监督。任何单位或者个人对事故隐患或者安全生产违法行为,都有权向负有安全生产监督管理职责的部门报告或者举报;居民委员会、村民委员会等基层群众性自治组织发现所在区域的生产经营单位存在事故隐患或者安全生产违法行为时,应当向当地政府或者有关部门报告。六是,新闻媒体的监督。新闻、出版、广播、电影、电视等部门有进行安全生产宣传教育的义务,有对违反安全生产法律、法规的行为进行舆论监督的权利。

  第一节 安全生产的国家监督

  安全生产的国家监督,主要是指县级以上地方各级人民政府和负有安全生产监督管理职责的部门对安全生产工作的监督管理。安全生产涉及人民群众生命、财产安全、国民经济的持续、健康发展和社会稳定的大局,是一项社会性、经济性、政治性很强的工作,在国家的政治、经济生活中具有重要地位。安全生产,政府有责。必须充分发挥政府,特别是县级以上地方各级人民政府和负有安全生产监督管理职责的部门的监督管理作用。因此,安全生产的国家监督主要是县级以上地方各级人民政府和负有安全生产监督管理职责的部门的监督。同时,为了督促负有安全生产监督管理职责的部门及其工作人员依法履行安全生产监督管理职责,监察机关依照行政监察法的规定,有权对负有安全生产监督管理职责的部门及其工作人员改造监督检查职责实施监察。可以说,监察机关的监察,是一种对监督者的监督。因此,监察机关对负有安全生产监督管理职责的部门及其工作人员履行职责情况实施监察,也是安全生产国家监督的一个重要内容。

  一、县级以上地方各级人民政府的安全生产监督管理职责

  安全生产法第五十三条规定:县级以上地方各级人民政府应当根据本行政区域内的安全生产状况,组织有关部门按照职责分工,对本行政区域内容易发生重大生产安全事故的生产经营单位进行严格检查;发现事故隐患,应当及时处理。这一条对县级以上地方各级人民政府应当组织有关部门对相关生产经营单位进行严格检查,并及时处理事故隐患作出了明确规定。

  通常情况下,对生产经营单位的安全生产检查,应当由政府有关部门依照有关法律、法规、规章的规定,在各自的职责范围内分别或者联合进行。政府的职责主要是加强对安全生产工作的领导,支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责,对安全生产监督管理中存在的重大问题及时予以协调、解决。但是,为了切实加强安全生产监督检查,保障安全生产,还应当赋予县级以上地方各级人民政府在安全生产监督检查中相应的责任。这也是安全生产,政府有责的具体体现和要求。因此,县级以上地方各级人民政府在安全生产监督管理中的一个重要职责就是:根据本行政区域内的安全生产状况,组织有关部门对容易发生重大生产安全事故的生产经营单位进行严格检查,并及时处理发现的事故隐患。

  正确理解县级以上地方各级人民政府组织安全生产检查的职责,应当注意以下几个方面:

  1、组织检查的主体是县级以上地方各级人民政府。县级以上地方各级人民政府,包括省、自治区、直辖市人民政府、市(地、州)人民政府和县(市、区)人民政府。把组织安全生产检查的责任落在县级以上地方各级人民政府,既体现了安全生产主要由地方人民政府负责的原则,也符合我国各级政府行政管理权限划分的实际情况,在操作上较为可行,有利于安全生产检查工作的落实。应当说明的是,根据国务院(中央人民政府)所担负的职责以及乡镇人民政府的实际情况,安全生产法没有规定国务院和乡镇人民政府组织安全生产检查,但这并不意味着他们在安全生产监督管理中没有责任,也不意味着他们不可以组织有关安全生产检查。

  2、县级以上地方各级人民政府组织的检查不同于一般的日常性检查。县级以上地方各级人民政府组织进行的安全生产检查,和其有关部门在各自职责范围内进行的经常性的监督检查不完全相同。地方各级人民政府对本行政区域内的行政工作负有全面的责任,工作头绪多,任务繁重。如果要求所有的日常性安全生产检查都由政府负责组织,不仅做不到,而且也会使有关职能部门的作用不能充分发挥。因此,县级以上地方各级人民政府组织的检查,不是一种日常性的检查。首先,组织这类检查要根据本行政区域内的安全生产状况而定。这就要求县级以上地方各级人民政府要从总体上切实了解、掌握本行政区域内的安全生产状况,并根据安全生产的状况,决定组织检查的次数、检查的规模、范围以及参加检查的部门等。判断安全生产的状况,可以考虑几个因素:一是本地区生产经营单位的性质等客观情况,如危险性较大的生产经营单位(矿山、建筑施工、危险物品生产、储存等单位)所占的比例等;二是本地区生产经营单位安全生产保障的实际情况,包括安全生产管理制度、安全设施、设备、器材的保障情况、从业人员的教育培训情况等;三是近期内生产安全事故发生的情况,包括事故发生的频度以及事故的性质等;四是时间等其他因素,如五一、国庆节、春节等公共假期,以及是否举办大型群众性活动等。其次,县级以上地方各级人民政府组织的检查,其对象是本行政区域内容易发生重大生产安全事故的单位,而不是所有的生产经营单位。因此,县级以上地方各级人民政府应当在调查研究的基础上,确定本行政区域内哪些生产经营单位是容易发生重大生产安全事故的单位。容易发生重大生产安全事故的单位,既包括其性质上比较危险的单位,如矿山、建筑施工、危险品生产、储存、经营单位等,也包括一旦发生事故将造成重大人身伤亡或者财产损失的其他单位,还包括安全生产保障存在重大问题的生产经营单位。

  3、县级以上地方各级人民政府主要是发挥组织作用。从安全生产法第五十三条规定的要求看,县级以上地方各级人民政府的职责是组织有关部门进行检查,而不是直接检查,政府主要是发挥组织作用。具体检查工作,仍应当由各负责安全生产监督管理职责的有关部门按照职责分工具体进行。如消防安全检查由公安消防机构具体负责,建筑质量安全检查由建筑行政部门具体负责,煤矿安全检查则由煤矿安全监察机构具体负责等。这也体现了既统一行动,又明确分工的原则,有利于检查取得更好的效果。

  4、检查必须严格进行。县级以上地方各级人民政府在组织有关部门对相关生产经营单位进行检查时,必须严格按照有关安全生产的法律、法规和有关国家标准或者行业标准以及相关安全规程的规定,认真检查生产经营单位的安全生产状况,切实发现生产经营单位存在的安全生产问题并加以处理和解决,不能搞形式、走过场,也不能降低标准和要求。

  5、要及时处理事故隐患。及时处理事故隐患,对防止生产安全事故的发生具有极其重要的意义,也是安全生产监督检查的最重要的目的。县级以上地方人民政府在组织安全生产检查中,对发现的事故隐患必须处理,不能不了了之;事故隐患没有得到处理的,不能放过。同时,处理事故隐患必须及时,不能拖延。处理事故隐患重在及时,关键在及时。不少生产安全事故的发生,都与事故隐患未得到及时处理有关。处理隐患的主要办法是:对能够立即排除的隐患,应当责令立即排除;不能立即排除的,要责令限期排除,并可以根据具体情况,责令暂时停产停业、停止使用或者更换、修复相关设备、器材等;情况紧急的,还可以责令从危险区域内撤出作业人员。

  6、县级以上地方各级人民政府必须认真履行职责

  组织有关部门对本行政区域内容易发生重大生产安全事故的单位进行严格的检查,这是县级以上地方各级人民政府的一项法定职责。县级以上地方各级人民政府必须以对党和人民高度负责的精神,认真履行这一法定职责。不履行或者不认真履行这项职责,并由此造成生产安全事故的,必须依照《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》,追究有关地方人民政府正职领导人和其他责任人员的行政责任;构成犯罪的,按照刑法有关规定追究刑事责任。

  二、负有安全生产监督管理职责的部门的监督管理

  负有安全生产监督管理职责的部门,包括负责安全生产监督管理的部门和其他有关部门,具体承担着对安全生产进行日常性监督检查的职责,其对安全生产的监督管理属于专门机关的监督管理,在安全生产监督管理中居于核心地位,发挥着极其重要的作用。为了充分发挥负有安全生产监督管理职责的部门的作用,保证负有安全生产监督管理职责的部门严格、规范地依法履行监督管理职责,安全生产法从几个方面对负有安全生产监督管理职责的部门的监督管理作了规定:一是,明确要求负有安全生产监督管理职责的部门必须严格依法对涉及安全生产的事项进行审查批准并加强监督检查;二是,规范负有安全生产监督管理职责的部门审查、验收的行为;三是,赋予负有安全生产监督管理职责的部门以相对广泛的职权,并明确要求生产经营单位对其依法履行监督检查职责要予以配合;四是,明确对安全生产监督检查人员的素质要求以及执行监督检查任务时应当遵守的义务;五是,明确要求安全生产监督检查人员对检查情况作出书面记录并签字;六是,对负有安全生产监督管理职责的部门应当互相配合作出了原则要求。

  1、对需要审批或者验收通过的涉及安全生产的事项严格依法把关并加强监督检查

  安全生产法第五十四条规定:依照本法第九条规定对安全生产负有监督管理职责的部门(以下统称负有安全生产监督管理职责的部门)依照有关法律、法规的规定,对涉及安全生产的事项需要审查批准(包括批准、核准、许可、注册、认证、颁发证照等,下同)或者验收的,必须严格依照有关法律、法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件和程序进行审查;不符合有关法律、法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件的,不得批准或者验收通过。对未依法取得批准或者验收合格的单位擅自从事有关活动的,负责行政审批的部门发现或者接到举报后应当立即予以取缔,并依法予以处理。对已经依法取得批准的单位,负责行政审批的部门发现其不再具备安全生产条件的,应当撤销原批准。这是对负有安全生产监督管理职责的部门应当严格依法审批涉及安全生产的事项并及时进行监督检查的原则规定。

  依照安全生产法第九条的规定,负有安全生产监督管理职责的部门既包括国务院负责安全生产监督管理的部门(负责对全国安全生产工作实施综合监督管理)和县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门(负责对本行政区域内的安全生产工作实施综合监督管理),也包括依照安全生产法和其他有关法律、行政法规,如消防法、建筑法、矿山安全法、海上交通安全法、公路法、铁路法、民用航空法、煤矿安全监察条例、危险化学品安全管理条例等的规定,在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理的国务院有关部门和县级以上地方人民政府有关部门。如,公安部门、交通部门、铁路行政主管部门、民航主管部门、建筑行政部门、质量技术监督部门、工商行政管理部门等。这些部门也都对安全生产的监督管理负有法定职责。按照目前国务院部门职能的划分,国务院负责安全生产监督管理的部门是国家经济贸易委员会和国家安全生产监督管理局,地方人民政府负责安全生产监督管理的部门,则由地方人民政府根据本地区的实际情况自行确定。

  负有安全生产监督管理职责的部门依照安全生产法和其他有关法律、行政法规的规定,负责对生产经营单位涉及安全生产的事项进行审查批准和验收以及进行监督检查,在安全生产监督管理中发挥着重要的作用。这些部门是否认真履行职责,能否严格按照法律、法规、国家标准或者行业标准规定的安全条件和程序对生产经营单位涉及安全生产的事项严格进行审查并及时进行监督检查,对于保障生产经营单位具备相应的安全生产条件,从根本上防止生产安全事故,具有至关重要的作用。因此,负有安全生产监督管理职责的部门必须依法履行审批职责,并加强监督检查。具体有以下几个方面的要求:

  (1)必须严把审批关。从实践中看,负有安全生产监督管理职责的部门在对涉及安全生产的事项进行审查批准或者验收时把关不严,不严格按照有关法律、法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件和程序进行审查的情况,并不在少数。有的部门在审查时失之于宽,有的甚至根本不予审查就予以批准或者验收通过,还有的不按照规定的程序进行审查。造成把关不严的原因,有的是因为审批单位及其工作人员思想上对安全生产不够重视,对工作不负责任,玩忽职守;有的是照顾人情关系,把法律规定放在一边;有的则存在各种腐败行为,如收受贿赂或者其他不正当利益,徇私枉法,为不具备安全生产条件的单位和个人大开绿灯。无论出于何种原因,这些行为都导致一些不完全具备安全生产条件甚至根本不具备安全生产条件的生产经营单位或者个人进入生产经营领域,给安全生产带来了严重威胁。从实践中许多生产安全事故发生的原因看,都与有关部门在对涉及安全生产的事项进行审查批准或者验收通过时把关不严有关。社会各界对这一问题的反映也较为强烈。因此,负有安全生产监督管理职责的部门在对涉及安全生产的事项审查批准(包括批准、核准、许可、注册、认证、颁发证照等)或者验收时,必须严格依照有关法律、法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件和程序,严格、逐项进行审查,既不能降低标准,放宽条件,也不能违反程序要求,更不能不加审查。对于不符合有关法律、法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件的,一律不得批准或者验收通过。也不能搞所谓的先批准,后整改等。只有这样,才能防止不具备安全生产条件的单位和个人进入生产经营领域,从根本上保障安全生产。因此,安全生产法的这条规定,具有很强的现实针对性。

  (2)必须严肃处理未依法取得批准或者验收合格擅自从事有关活动的单位。实践中,一些单位未向有关负有安全生产监督管理的部门申请批准或者验收,即擅自从事涉及有关安全生产事项的活动;有的单位虽然向有关部门进行了申请,但因不符合法律、法规以及国家标准或者行业规定的安全生产条件而未获得批准或者验收通过,也从事有关的活动。这些未依法取得批准或者验收合格的单位,绝大部分都不具备基本的安全生产条件,其擅自从事有关的生产经营活动,不但严重威胁人民群众的生命和财产安全,同时也是一种严重的违法行为,必须依法予以严肃处理。对这种情况,负责行政审批的部门无论是在日常监督检查中发现,还是经单位或者个人举报并经查实,都应当立即予以取缔,并依法予以处理。对这一原则,绝对不能含糊,必须切实执行,以保证安全生产监督管理不留死角,不留隐患。依法予以处理,是指在予以取缔的同时,必须依照安全生产法和其他有关法律、法规的规定,进行相应的处理:应当给予相应的行政处罚的,给予行政处罚;应当对有关责任人员给予相应的行政处分的,给予行政处分;认为涉嫌犯罪,需要追究有关单位和有关人员刑事责任的,依照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件规定》移送有关司法机关处理。总之,不能不了了之。

  (3)对不再具备安全生产条件的单位,应当撤销原批准。事物总是在不断发展变化的。一些已经依法取得批准的生产经营单位,随着时间的推移,可能会由于各种人为或者自然的原因不再具备安全生产条件。这种情况下,如果允许其继续从事相关的生产经营活动,势必会给安全生产带来严重威胁。因此,负责对涉及安全生产的事项进行行政审批的部门不能一批了事,必须高度重视并切实加强审批后的监督检查,对取得批准的生产经营单位的安全生产条件进行及时、严格的检查。发现其不再具备安全生产条件的,应当撤销原批准。被撤销批准的单位不得继续从事相关的生产经营活动,否则,应当按未经批准擅自从事有关活动予以处理。

  2、履行审查、验收职责不得收费,不得要求被审查、验收单位购买指定产品

  安全生产法第五十五条规定:负有安全生产监督管理职责的部门对涉及安全生产的事项进行审查、验收,不得收取费用;不得要求接受审查、验收的单位购买其指定品牌或者指定生产、销售单位的安全设备、器材或者其他产品。这是对负责安全生产监督管理职责的部门对涉及安全生产的事项进行审查、验收时的行为规范的要求。包括两个方面:

  (1)对涉及安全生产的事项进行审查、验收,不得收取费用。对生产经营单位涉及安全生产的事项进行审查、验收,其目的是为了保障生产经营单位具备法律、法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件,保障从业人员以及其他社会公众的生命和财产安全。因此,从性质上来看,这种审查、验收是代表国家进行的公共监督行为,不是为特定的生产经营单位提供的一种服务,从行政收费的一般原则上来说,这种审查、验收不应当收费。对负有安全生产监督管理的部门来讲,其进行审查、验收,是履行法定职责的公务行为,所需经费应当由各级政府财政予以保证,而不应当向被审查、验收的生产经营单位收取。

  要求负有安全生产监督管理职责的部门对涉及安全生产的事项进行审查、验收时不得收取费用,还可以从制度上防止少数职能部门及其工作人员把审查、验收当作部门创收以及个人谋取私利的手段,防止钱权交易 收了费就不审查,或者把关不严,不严格依照有关法律、法规以及有关国家标准或者行业标准规定的安全生产条件和程序进行审查的情况发生。同时,对生产经营单位来说,涉及安全生产的事项种类很多,如果这类审查、验收都要收取费用,将是一项不小的负担。实践中,有些生产经营单位不愿意接受、配合审查、验收,一个重要的原因就是出于对收费的顾虑。因此,对涉及安全生产的事项进行审查、验收时不收取费用,有利于提高审查、验收的权威性,有利于减轻生产经营单位的负担,促使生产经营单位对审查、验收予以积极配合。

  因此,负有安全生产监督管理职责的部门在对涉及安全生产的事项进行审查、验收时,不得收取或者变相收取所谓的审查费或者验收费等费用。违反这一规定的,生产经营单位可以拒绝交纳,并有权向有关方面检举、控告。

  (2)不得要求生产经营单位购买指定品牌或者指定生产、销售单位的安全设备、器材或者其他产品

  在市场经济条件下,采购权,即购买设备、器材以及其他产品的权利,是生产经营单位的一项重要的经营自主权,应当由生产经营单位自主决定。只要是合法生产、销售,产品质量符合法律、法规和有关国家标准或者行业标准要求的产品,无论哪种品牌,也无论生产者、销售者是谁,生产经营单位都可以决定购买。实践中,一些负有安全生产监督管理职责的部门在对生产经营单位涉及安全生产的事项进行审查、验收时,滥用职权,以有利于加强安全管理保证安全设备质量等为借口,要求生产经营单位购买其指定品牌或者指定生产、销售单位的安全设备、器材或者其他产品。这种行为严重地侵犯了生产经营单位的生产经营自主权,干扰了其正常的生产经营活动,也妨碍了公平竞争,损害了同类产品的其他生产者、销售者的合法利益,不利于建立公平竞争、统一有序的市场体系。更为严重的是,这种行为损害了政府部门的形象,影响安全生产监督管理的权威性和严肃性,也为腐败的滋生提供了土壤。因此,负有安全生产监督管理职责的部门在对生产经营单位涉及安全生产的事项进行审查、验收时,必须规范其行为,不得要求生产经营单位购买其指定品牌或者指定生产、销售单位的设备、器材或者其他产品。对于要求购买指定产品的,生产经营单位有权拒绝购买并有权向有关方面检举。当然,负有安全生产监督管理职责的部门可以依法对生产经营单位使用的安全设备、器材等是否符合保障安全生产的国家标准或者行业标准进行检查并作出相应处理。实际工作中要注意区别正常的监督检查与强迫购买指定产品的行为。

  3、负有安全生产监督管理职责的部门的职权

  安全生产法第五十六条规定:负有安全生产监督管理职责的部门依法对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查,行使以下职权:(一)进入生产经营单位进行检查,调阅有关资料,向有关单位和人员了解情况;(二)对检查中发现的安全生产违法行为,当场予以纠正或者要求限期改正;对依法应当给予行政处罚的行为,依照本法和其他有关法律、行政法规的规定作出行政处罚决定;(三)对检查中发现的事故隐患,应当责令立即排除;重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的,应当责令从危险区域内撤出作业人员,责令暂时停产停业或者停止使用;重大事故隐患排除后,经审查同意,方可恢复生产经营和使用;(四)对有根据认为不符合保障安全生产的国家标准或者行业标准的设施、设备、器材予以查封或者扣押,并应当在十五日内依法作出处理决定。”“监督检查不得影响被检查单位的正常生产经营活动。这是对负有安全生产监督管理职责的部门行使的职权的规定。

  负有安全生产监督管理职责的部门要履行好监督检查职责,必须具备相应的职权。因此,安全生产法赋予了其较为广泛的职权。主要包括:

  (1)进入生产经营单位进行检查以及了解有关情况的职权

  这是负有安全生产监督管理职责的部门最基本的职权,也是其依法履行监督检查职责的基础。没有这些职权,履行监督检查职责也就无从谈起。根据这一规定,负有安全生产监督管理职责的部门有权进入生产经营单位,包括进入其行政办公地点和相应的生产、作业场所或者营业场所,并进行检查;有权调阅有关资料,包括可能涉及本单位安全生产情况的所有资料;有权向有关单位和人员了解情况,包括被检查单位及其有关负责人和其他有关人员,也包括可能了解情况的其他有关单位和人员。

  (2)对安全生产违法行为的处理权

  对于检查中发现的生产经营单位及其有关人员的安全生产违法行为,能够立即纠正的,如,违章指挥或者违章操作,未按照要求佩戴、使用劳动防护用品等,负有生产监督管理职责的部门有权当场予以纠正;对难以立即纠正的,如,未建立安全生产责任制、未按要求建立安全生产管理机构、安全生产资金投入不到位等等,有权要求生产经营单位在一定的限期内改正;同时,对依法应当给予行政处罚的行为,还有权依照本法和其他有关法律、行政法规的规定作出行政处罚决定。其他有关法律、行政法规,既包括其他有关安全生产的法律、行政法规,如矿山安全法、消防法、建筑法、煤炭法、煤矿安全监察条例、危险化学品安全管理条例等,也包括行政处罚法等专门规定行政处罚程序的法律、行政法规。对安全生产违法行为应当给予的行政处罚的种类、幅度等实体性内容,根据安全生产法和其他有关安全生产的法律、行政法规的规定确定;实施行政处罚的具体程序,还要依据行政处罚法等法律、行政法规的规定。

  (3)对事故隐患的处理权

  安全生产监督检查的重要目的之一就是发现事故隐患并及时处理。因此,负有安全生产监督管理职责的部门对检查中发现的事故隐患,有权并应当责令生产经营单位立即采取措施,予以排除;对于重大的、有现实危险的事故隐患,在隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的,有权并应当责令从危险区域内撤出作业人员,责令暂时停产停业,或者停止使用有关设备、器材等;需要注意的是,这里的责令暂时停产停业只是一种临时性的行政强制措施,而不是正式的行政处罚,因此,不需要经过行政处罚法规定的有关程序。重大事故隐患排除后,负有安全生产监督管理职责的部门应当对隐患排除情况和安全生产条件依法进行审查,经审查同意后,才能恢复生产经营或者使用相关的设备、器材等。

  (4)对有关设施、设备、器材的处理权

  生产经营单位使用的设施、设备、器材是否符合保障安全生产的国家标准或者行业标准的要求,直接关系到生产经营单位的安全生产。因此,安全生产法和其他有关安全生产的法律、行政法规都明确要求生产经营单位使用的设施、设备、器材应当符合保障安全生产的国家标准或者行业标准的要求。在检查中,负有安全生产监督管理职责的部门对有根据认为不符合保障安全生产的国家标准或者行业标准的设施、设备、器材,有权采取查封或者扣押措施。赋予负有安全生产监督管理职责的部门这项职权,是为了防止生产经营单位继续使用不能保障安全生产的设施、设备和器材,给安全生产造成威胁。查封主要适用于不可移动的设施、设备及器材等。采取查封措施的,未经允许,生产经营单位不得擅自启用。当然,采取查封、扣押措施要慎重,其适用对象只能是有根据认为不符合保障安全生产的国家标准或者行业标准的设施、设备、器材。什么是有根据,实践中应当视具体情况而定。例如,对属于三无产品的设备、器材以及其他不需要检验、检测就可以发现其不符合有关保障安全生产的国家标准或者行业标准的设施、设备、器材等,当然属于有根据;对于需要检验、检测后才能判断其是否符合要求的设施、设备、器材等,应当以检验、检测的结果来确定是否属于有根据。负有安全生产监督管理职责的部门采取查封、扣押措施后,应当根据实际情况,在十五日内依法作出相应的处理决定:对设备、器材等,能够修理、更换的,责令予以修理、更换;不能修理、更换的,予以没收或者销毁;对于有关设施,能够整改的,责令整改,不能整改的,责令停产停业;需要给予行政处罚的,依法作出处罚决定。总之,一要作出处理,不能不了了之;二要及时处理,不能一再拖延。

  为了保证生产经营单位正常的生产经营活动不受影响,安全生产法还明确规定,监督检查不得影响被检查单位正常的生产经营活动。从根本上说,安全生产监督检查的最终目的之一就是为了保证生产经营单位不出或者少出事故,从而保证其生产经营活动的正常进行。因此,监督检查不得影响被检查单位正常的生产经营活动,这是负有安全生产监督管理职责的部门的一项义务。根据这一要求,负有安全生产监督管理职责的部门履行监督检查职责时,应当注意以下几点:

  一是,检查的内容应当严格限制在涉及安全生产的事项上。对于被检查单位和安全生产无关的生产经营方面的其他事项,不能予以干涉,同时,不得向被检查单位提出与检查无关的其他要求。

  二是,检查要讲究方式、方法。

  三是,作出有关处理决定时要慎重,要严格依照有关规定。特别是不能在没有根据的情况下随意作出对被检查单位的生产经营活动有重大影响的查封、扣押有关设施、设备、器材或者责令暂时停产停业的决定。

  4、生产经营单位对安全生产监督检查人员履行职责应当予以配合

  安全生产法第五十七条规定:生产经营单位对负有安全生产监督管理职责的部门的监督检查人员(以下统称安全生产监督检查人员)依法履行监督检查职责,应当予以配合,不得拒绝、阻挠。这是对生产经营单位应当配合安全生产监督检查人员依法履行监督检查职责的规定。

  安全生产监督检查人员依法履行监督检查职责,是代表国家执行公务的行为,具有强制性。生产经营单位必须接受依法进行的监督检查,同时必须提供相应的便利条件,予以积极配合,这样,才能保证监督检查的顺利进行,取得良好的效果。实践中,一些生产经营单位拒绝接受依法进行的监督检查,不允许监督检查人员进入本单位进行检查;还有些生产经营单位对安全生产监督检查人员依法履行监督检查职责不予配合,例如,不向监督检查人员提供有关资料或者有关情况,或者是不及时、如实提供有关资料和情况,对监督检查人员作出的一些决定不予执行等。也有的生产经营单位使用种种手段给监督检查设置各种障碍,甚至对监督检查人员使用暴力或者威胁使用暴力,妨碍监督检查的进行。凡此种种,严重影响安全生产监督检查工作的正常进行,使生产经营单位在安全生产方面存在的问题不能及时被发现和解决,给生产经营单位的安全生产埋下了隐患,也严重损害了法律的权威和尊严。针对这种情况,安全生产法明确规定,生产经营单位应当配合安全生产监督检查人员依法履行监督检查职责,不得拒绝、阻挠。这是生产经营单位的一项法定义务。违反这一义务,应当依法承担相应的法律责任;使用暴力拒绝、阻挠监督检查,构成犯罪的,还要依法追究有关责任人员的刑事责任。

  对安全生产监督检查人员依法履行监督检查职责应当予以配合,是指生产经营单位必须为监督检查提供必要的便利条件。例如,应当允许监督检查人员进入本单位进行检查,监督检查人员需要调阅有关资料时,生产经营单位及其有关人员应当及时、如实提供;需要了解有关情况时,生产经营单位应当如实报告;对监督检查中作出的一些决定,如要求纠正安全生产违法行为或者排除事故隐患等,应当认真执行、落实等。不得拒绝、阻挠监督检查,是指生产经营单位对依法进行的监督检查必须接受,不能以任何借口和理由加以拒绝。同时,也不能以任何手段,设置障碍,阻碍监督检查。

  实践中需要注意的是,生产经营单位应当配合的是安全生产监督检查人员依法履行监督检查职责的行为。所谓依法履行监督检查职责,一是监督检查主体必须合法,即监督检查人员必须是负有安全生产监督管理职责部门的有执法资格的工作人员;二是检查内容必须合法,即必须是依照有关安全生产的法律、法规对涉及安全生产的事项进行检查;三是手续、程序必须合法,如监督检查人员必须出示有效证件等。对于没有资格的其他人员进行的所谓检查,或者有资格的监督检查人员不按法律规定的程序和手续进行的检查,或者以检查为名干扰生产经营单位正常生产经营活动,甚至吃、拿、卡、要,谋取个人私利的行为,生产经营单位不仅有权拒绝、抵制,还有权向有关部门检举、控告。

  5、安全生产监督检查人员应当具备的道德素质和执行监督检查任务时应当遵守的义务

  安全生产法第五十八条规定:安全生产监督检查人员应当忠于职守,坚持原则,秉公执法。”“安全生产监督检查人员执行监督检查任务时,必须出示有效的监督执法证件;对涉及被检查单位的技术秘密和业务秘密,应当为其保密。 这是对安全生产监督检查人员应当具备的道德素质和执行监督检查任务时应当遵守的义务的规定。

  (1)安全生产监督检查人员应当具备的道德素质

  安全生产监督检查人员是依法对生产经营单位执行有关安全生产法律、法规情况进行监督检查的具体实施者,肩负着重要的职责。同时,为了保障他们能够依法履行职责,法律又赋予了他们相对广泛的职权。因此,安全生产监督检查人员的道德素质如何,直接关系到监督检查工作的效果以及能否切实保障安全生产,也直接关系到党和政府在人民群众中的形象。因此,安全生产法明确规定了安全生产监督检查人员应当具备的道德素质。这也是负有安全生产监督管理职责的部门选拔、配备安全生产监督检查人员时应当掌握的标准。不具备这些素质要求的,不能担任安全生产监督检查人员。

  第一、忠于职守。这是安全生产监督检查人员应当具备的最基本的道德素质。忠于职守,是指安全生产监督检查人员应当充分认识自己肩负的重大职责,对工作尽职尽责,积极、主动、认真、谨慎地依法履行各项安全生产监督检查职责,完成各项工作任务。既不能不履行职责,对生产经营单位存在的安全生产问题不闻不问,也不能视职责为儿戏,马马虎虎,敷衍了事,使监督检查流于形式。否则,因失职、渎职而造成生产安全事故的,应当依法承担相应的法律责任;构成犯罪的,还要依法追究其刑事责任。

  第二、坚持原则。坚持原则,是指安全生产监督检查人员依法履行监督检查职责时,在是与非、对与错、合法与违法等原则问题上要旗帜鲜明,不能含糊,不能动摇,不能让步。要始终坚持把国家和人民的利益放在首位,把维护法律的权威和尊严放在首位,过好权力关人情关利益关,顶住可能来自各个方面的压力和形形色色的诱惑,对监督检查中发现的有关安全生产问题,坚决依法处理;未得到处理的,绝不放过。

  第三、秉公执法。秉公执法,是指安全生产监督检查人员履行监督检查职责时,对一切生产经营单位,都应当不折不扣、不偏不倚地执行有关安全生产的法规、法规,公正无私,不徇私情。首先,必须严格按照有关法律、法规和国家标准、行业标准规定的安全生产条件,认真对生产经营单位涉及安全生产的事项进行审查。无论涉及任何单位,符合条件就予以批准,不符合条件的决不批准;其次,在监督检查中发现生产经营单位存在安全问题的,必须严格依照法律规定予以处理,不能徇私枉法,使大事化小,小事化了。同时,处理问题要公正、合理。

  (2)安全生产监督检查人员执行监督检查任务明应当遵守的义务

  根据安全生产法的规定,安全生产监督检查人员执行监督检查任务,应当出示有效监督执法证件,并保守生产经营单位的有关技术秘密和业务秘密。这是安全生产监督检查人员执行监督检查任务时必须遵守的义务。

  第一、出示证件。出示证件,是安全生产监督检查人员行使监督检查职责时不可缺少的程序,也是证明其监督检查主体资格的唯一合法、有效的方式。要求安全生产监督检查人员出示有效监督执法证件,也体现了执法活动的严肃性、规范性,并可以防止不法分子招摇撞骗,扰乱生产经营单位的正常生产经营活动。出示有效监督执法证件,是安全生产监督检查人员的一项法定义务,必须予以遵守。生产经营单位也有权要求监督检查人员出示有效监督执法证件,对不出示证件,或者出示的证件不符合要求的人员,生产经营单位有权拒绝接受其所谓的监督检查。需要注意的是,安全生产法规定的有效监督执法证件,是有关部门制发的一种专门的证件,和普通的工作证不同。实践中,仅仅出示负有安全生产监督管理职责的有关部门的工作证的,不能认为是出示了有效的监督执法证件。

  第二、保守生产经营单位的有关技术秘密和业务秘密。技术秘密和业务秘密都属于商业秘密的范畴,是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。如配方、工艺以及销售网络等。在市场竞争中,技术秘密和业务秘密对生产经营单位的生产经营活动具有重要意义,有的甚至关系到生产经营单位的生死存亡,一旦被泄露,往往会给生产经营单位造成难以挽回的损失。因此,法律对生产经营单位的技术秘密和商业秘密是严格保护的。

  安全生产监督检查人员在执行监督检查任务时,有可能会接触、了解到生产经营单位的技术秘密和经营秘密。对此,监督检查人员必须提高保密意识,遵守保密义务,不得泄露所接触、了解到的生产经营单位的技术秘密和业务秘密。因故意或者过失泄露生产经营单位的技术秘密和业务秘密,给生产经营单位造成损失的,应当依法承担相应的赔偿责任;构成犯罪的,还要依法追究其刑事责任。

  6、检查情况的书面记录和签字要求

  安全生产法第五十九条规定:安全生产监督检查人员应当将检查的时间、地点、内容、发现的问题及其处理情况,作出书面记录,并由检查人员和被检查单位的负责人签字;被检查单位的负责人拒绝签字的,检查人员应当将情况记录在案,并向负有安全生产监督管理职责的部门报告。这是对检查情况的书面记录和签字的要求。

  为什么要规定安全生产监督检查人员将检查时间、地点、内容、发现的问题及其处理情况作出书面记录,并由检查人员和被检查单位负责人签字?其目的十分明显,就是要使每次检查都有据可查。具体讲,这个规定有四方面的意义:一是有利于规范监督检查人员的检查行为。安全生产检查是一项十分严肃而又非常重要的活动,其能否规范进行,对于保证检查的效果具有非常重要的意义。二是,有利于从程序上保证书面记录内容的真实、全面。有关检查情况的书面记录,也是对被检查的生产经营单位安全生产状况的全面反映,有利于负有安全生产监督管理职责的部门更好地掌握被检查单位安全生产的实际状况。三是,对安全生产监督检查人员是否依法认真履行监督检查职责以及生产经营单位主要负责人是否履行安全生产管理职责,是一种较为有效的监督,有利于增强监督检查人员和生产经营单位主要负责人的责任心;四是,在被检查单位发生生产安全事故时,书面记录可以为确定、分清有关人员的生产安全事故责任提供直接的证据,也可以据以判断监督检查人员是否有失职、渎职等行为。

  实际工作中,检查情况的书面记录主要应当包括以下几个方面的内容:

  (1)检查的时间。检查的时间一般应当包括检查开始的时间和结束的时间,并一般以为单位,即某年某月某日开始检查以及结束检查。必要时,对检查过程中某些重要的时间也应当记录,并应当以甚至是为单位。例如,在检查中发现了有现时危险的重大事故隐患,需要立即排除隐患或者命令撤出作业人员时,就应当将发现隐患的具体时间、作出立即排除隐患决定的时间以及命令撤出作业人员的时间等详细记录在案。对检查时间的记录,应当根据每次检查的具体情况予以掌握。

  (2)检查的地点。检查的地点一般来讲就是被检查的生产经营单位。有的情况下,检查对象可能是生产经营单位的一个或数个具体的生产经营场所,如矿山的某个矿井等,这时则还需要对具体的生产经营场所予以记录。

  (3)检查内容。概括而言,生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规以及有关国家标准或者行业标准的情况都属于检查的内容。一般来说,每次检查事先都应确定具体的检查内容。有时可能是全面检查,有时可能侧重于对某些方面的检查,如,可能是检查安全生产管理制度的建立、健全情况,也可能是检查安全设施、设备、器材的情况,还可能是检查安全生产经费的投入情况、从业人员的安全教育培训情况或者事故隐患的处理情况等等。对每次检查的内容,都应当如实记录。

  (4)发现的问题及其处理情况。这是应当记录的一项非常重要的内容。检查中发现的问题,主要是指发现的事故隐患和安全生产违法行为等。处理情况是指是否按照有关法律、法规以及安全生产规章的规定对发现的问题予以处理,例如,对于事故隐患,是否责令立即排除或者限期排除;对安全生产违法行为是否当场纠正或者要求限期改正,对应当给予处罚的行为是否依法进行了处罚,对重大安全生产问题是否向所属部门及时报告等等。总之,对发现的问题及其处理情况,必须逐项、如实记录。

  对检查人员作出的书面记录,检查人员和被检查单位的负责人在书面记录上签字,是对其行为的一种有效的监督和制约,有利于促使他们提高工作责任心,保证检查的效果和书面记录的准确、真实;同时,签字也为发生生产安全事故时确定和分清责任提供了有效的依据。因此,检查人员和被检查单位的负责人都应当在检查记录上签字。实践中,经常发生被检查单位的负责人拒绝签字的情况,此时,检查人员应当将有关情况详细记录在案,作为将来确定责任的依据。同时,检查人员还应当将生产经营单位的负责人拒绝签字的有关情况向负有安全生产监督管理职责的部门报告。

  7、负有安全生产监督管理职责的部门在监督检查中的互相配合

  安全生产法第六十条规定:负有安全生产监督管理职责的部门在监督检查中,应当互相配合,实行联合检查;确需分别进行检查的,应当互通情况,发现存在的安全问题应当由其他有关部门进行处理的,应当及时移送其他有关部门并形成记录备查,接受移送的部门应当及时处理。这是对负有安全生产监督管理职责的部门在监督检查中应当互相配合的规定。

  (1)安全生产监督检查原则上实行联合检查

  根据我国现行有关法律、行政法规的规定,许多部门都负有安全生产监督管理的职责,如公安、经贸、质检、建筑、交通、铁路、民航、工商等;同时,生产经营单位涉及安全生产的事项也非常多,既包括物质条件方面的事项,如安全设施、设备的情况,也包括管理方面的事项,如安全生产管理制度是否健全、安全生产投入是否有效实施等。如果各个部门都分别对生产经营单位进行检查,难免会造成多头检查、重复检查,使生产经营单位疲于应付,负担沉重,影响其正常的生产活动。从实践中看,这种情况并不少见,生产经营单位对这个问题的反映也比较强烈。而且,安全生产工作的各个方面往往是互相联系的,具有一定的整体性,分头检查造成各有关部门之间各自为战,互不通气,割裂了安全生产工作的整体性,不利于提高检查的效果。因此,安全生产法规定负有安全生产监督管理职责的部门在监督检查中,应当互相配合,实行联合检查,有着重要的现实意义。首先,可以避免多头检查、重复检查,在总量上减少检查的次数,减轻被检查单位的负担;其次,可以使负有安全生产监督管理职责的各个部门统一、协调行动,对被检查单位的整体安全生产状况有一个全面的把握和了解,便于根据检查中发现的具体问题,共同研究,采取相应的综合治理措施,使检查能够取得更好的效果。

  实行联合检查,需要负责安全生产监督管理的各有关部门之间互相配合,树立整体观、全局观,积极、主动地在检查的时间、地点、内容等方面进行必要的一致和协调,为实行联合检查创造必要的条件,而不能各行其是,互不通气。在实际工作中,负有安全生产监督管理职责的部门要认真探索实行联合检查的具体方式,并不断地加以完善,使这一原则要求切实得以贯彻。当然,实践中不能强求所有的部门都必须一致行动,这不仅没有必要,也很难作到。每次联合检查的范围和规模,应当根据具体情况,灵活掌握。

  (2)分别进行检查时的配合

  一般情况下,负有安全生产监督管理职责的部门应当实行联合检查。但在有些情况下,则可能确实需要分别进行检查。什么是确需分别进行检查,不好抽象地界定,可以在实际工作中具体掌握。如,针对某些方面的问题集中进行的专项检查以及情况紧急、来不及组织联合检查等,就可以视为确需分别进行检查

  对确需分别进行检查的,实施检查的部门之间同样应当互相配合。要做到互相配合,一是应当互相通报检查的有关情况,做到信息共享;二是,在检查中发现存在的安全问题不属于本部门的职责范围,应当由其他有关部门进行处理的,应当及时移送其他有关部门,不能因其不属于本部门的职责范围就不负责任,不移送或者拖延移送。同时,还应当将移送的有关情况形成文字记录,以备查询。三是,接受移送的部门应当根据安全问题的性质、严重程度等,及时采取相应的措施予以处理。不能因为不是本部门自己发现的问题就不予重视。

  8、负有安全生产监督管理职责的部门应当建立举报制度

  安全生产法第六十三条规定:负有安全生产监督管理职责的部门应当建立举报制度,公开举报电话、信箱或者电子邮件地址,受理有关安全生产的举报;受理的举报事项经调查核实后,应当形成书面材料;需要落实整改措施的,报经有关负责人签字并督促落实。 这是对负有安全生产监督管理职责的部门建立举报制度的规定。

  负有安全生产监督管理部门职责的部门,包括负责安全生产监督管理的部门和其他有关部门,分别对安全生产工作实施综合监督管理以及在各自职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。这些部门实施监督管理,除了主动进入生产经营单位进行检查外,建立举报制度也是一种有效的监督方式。建立举报制度,对负有安全生产监督管理职责的部门来说,可以充分利用群众监督、舆论监督的作用,及时、广泛地掌握各生产经营单位安全生产的情况、线索,发现安全生产工作中存在的问题,从而增加监督管理的力度。因此,安全生产法规定负有安全生产监督管理职责的部门应当建立举报制度,以使举报监督制度化、法定化。这就要求负有安全生产监督管理职责的部门要从思想上高度重视受理举报的工作,将其作为一项经常性、制度性的工作,常抓不懈,并在组织、经费、制度等方面充分予以保证。建立和落实举报制度,负有安全生产监督管理的部门应当做好以下几个方面的工作:

  (1)公开举报电话、信箱或者电子地址,受理有关安全生产事项的举报。为了方便举报人,负有安全生产监督管理职责的部门应当设立专门的举报电话,并向社会公开电话号码。举报电话要安排专人值守,随时保持畅通。同时,公开信箱地址,有条件的,还应当公开电子邮件的地址,以方便群众利用不同的方式进行举报。同时也要充分考虑到不同地区、不同受教育程度的举报人的情况,采用尽可能多、尽可能大众化的举报方式,为举报提供方便和支持。向社会公开举报方式可以利用报刊、电视、互联网等各种媒体,使尽可能多的群众知悉。举报人在选择使用某种方式举报时,可以具名,也可以匿名。不论以哪种方式举报,安全生产监督管理机构均应受理。

  受理举报的事项是有关安全生产的事项。所谓有关安全生产的事项,主要包括:第一、安全生产违法行为,即生产经营单位及其有关人员违反有关安全生产的法律、法规、国家标准或者行业标准、安全生产规章制度和安全操作规程等的行为。如,生产经营单位不建立安全生产管理制度,不保证必要的安全生产资金投入,不为从业提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品,安全生产管理人员违章指挥或者强令冒险作业以及不按照规定上报生产安全事故等。第二、生产经营单位存在的重大事故隐患。对于重大事故隐患,也可以举报。第三、有关地方人民政府、负有安全生产监督管理职责的部门及其工作人员在履行职责过程中的失职或者违法行为。负有安全生产监督管理职责的部门实施监督管理的情况如何,与本区域内的安全生产关系密切。其在履行职责过程中的失职或者违法行为,如,对不符合法定安全生产条件的涉及安全生产的事项予以批准或者验收通过,发现未依法取得批准、验收的单位擅自从事有关活动或者接到举报后不予取缔或者不依法予以处理,对已经依法取得批准的单位不履行监督管理职责,发现其不再具备安全生产条件而不撤销原批准或者发现安全生产违法行为而不予查处,要求被审查、验收的单位购买其指定的安全设备、器材或者其他产品以及对安全生产事项的审查、验收时收取费用等等。对这些事项,任何单位或者个人都可以举报。

  (2)对举报事项进行调查核实,并形成书面材料。负有安全生产监督管理职责的部门对受理的举报事项,应当进行调查,调查可以以举报的事项为线索,但不限于举报范围内的事项。调查可以采用书面调查的方式,也可以进行实地调查。实施调查时,安全生产监督管理部门可以行使安全生产法第五十六条规定的职权,进入生产经营单位进行检查,调阅有关资料,向有关单位和人员了解情况。经过调查并核实有关情况的,应当形成书面材料,载明调查经过、事实情况以及处理结果等内容。

  (3)督促落实整改措施。负有安全生产监督管理职责的部门对有关举报事项调查核实后,对需要落实有关整改措施的,应当在书面材料中提出有关落实整改措施的意见,根据本部门程序报有相应决定权的负责人签字,并督促有关生产经营单位落实整改措施。如,责令生产经营单位排除事故隐患的,应当督促排除,在事故隐患排除后,还应当进行审查,事故隐患确实排除,能够保障生产安全的,才可以同意其恢复生产经营。

  三、监察机关的监督

  《中华人民共和国行政监察法》第二条规定:监察机关是人民政府行使监察职能的机关,依法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。负有安全生产监督管理职责的部门属于行政机关,其工作人员是国家公务员,因此,他们应当属于监察机关的监察对象。为了加强对负有安全生产监督管理职责的部门及其工作人员履行安全生产监督管理职责的监督,安全生产法第六十一条规定:监察机关依照行政监察法的规定,对负有安全生产监督管理职责的部门及其工作人员履行安全生产监督管理职责实施监察。这是对监察机关依法对负有安全生产监督管理职责的部门及其工作人员依法履行职责实施监察的规定,也是和行政监察法有关规定的衔接。

  从性质上说,监察机关的监察是对监督者的监督。为了更好地理解监察机关对负有安全生产监督管理职责的部门及其工作人员的监察,现结合行政监察法的有关规定,对监察机关如何实施监察作简要阐述。

  1、监察机关的管辖权划分及主要职责

  根据行政监察法关于监察机关管辖范围的规定,负有安全生产监督管理职责的国务院有关部门及其工作人员,由国务院监察机关负责实施监察;县级以上地方各级人民政府负有安全生产监督管理职责的部门及其工作人员,由本级人民政府监察机关负责实施监察。

  监察机关依法对负有安全生产监督管理职责的部门及其工作人员履行安全生产监督管理职责实施监察,主要履行下列职责:

  (1)检查负有安全生产监督管理职责的部门在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题,如,是否严格依法对涉及安全生产的事项进行审查批准和验收通过,是否严格依法对生产经营单位的安全生产状况进行检查,对检查中发现的安全生产违法行为和事故隐患是否及时依法处理,履行安全生产监督管理职责过程中是否有玩忽职守、徇私枉法的行为等等。

  (2)受理对负有安全生产监督管理职责的部门及其工作人员在履行安全生产监督检查职责时违反行政纪律行为的控告、检举。违反行政纪律的行为,包括接受被检查单位安排的宴请及其他娱乐活动,索取、接受被检查单位的财物,在被检查单位报销有关费用,为自己和亲友在被检查单位谋取其他不正当利益等等。负有安全生产监督管理职责的部门及其工作人员在履行安全生产监督检查职责时,有违反行政纪律行为的,任何单位和个人都有权控告、检举,监察机关应当受理有关控告、检举。

  (3)调查处理负有安全生产监督管理职责的部门及其工作人员违反行政纪律的行为。监察机关依照行政监察法规定的权限和程序,对负有安全生产监督管理职责的部门及其工作人员在履行安全生产监督检查职责时违反行政纪律行为进行调查,在查明事实的基础上,依法作出处理。

  2、监察机关的权限

  监察机关有权要求负有安全生产监督管理职责的部门及其工作人员提供与监察事项有关的文件、资料,进行查阅或者复制;有权要求负有安全生产监督管理职责的部门及其工作人员就监察事项涉及的问题作出说明;有权责令被监察的部门和人员停止违反法律、法规和行政纪律的行为。在调查负有安全生产监督管理职责的部门及其工作人员违反行政纪律的行为时,监察机关可以根据实际情况和需要,采取下列措施:

  (1)暂予扣留、封存可以证明违反行政纪律行为的文件、财务账目及其他有关的材料;

  (2)责令案件涉嫌单位和人员在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物;

  (3)责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明;

  (4)建议有关机关暂停有严重违反行政纪律嫌疑的人员执行职务。

  监察机关根据检查、调查结果,可以作出监察决定或者提出监察建议。对监察机关作出的监察决定,有关部门和人员应当执行。监察机关依法提出的监察建议,有关部门无正当理由的,应当采纳。

  3、监察机关的监察程序

  监察机关对负有安全生产监督管理职责的部门及其工作人员履行监督检查职责实施监察,需要进行检查时,要予以立项,制定检查方案并组织实施,向同级人民政府或者上一级监察机关提出检查情况报告,最后,根据检查结果,作出监察决定或者提出监察建议。

  对负有安全生产监督管理职责的部门及其工作人员履行监督检查职责时违反行政纪律的行为进行调查处理,要对需要调查处理的事项进行初步审查;认为有违反行政纪律的事实,需要追究行政纪律责任的,予以立案;立案后,要组织实施调查,收集有关证据,有证据证明违反行政纪律,需要给予行政处分或者作出其他处理的,进行审理后作出监察决定或者提出监察建议。

  监察机关在对负有安全生产监督管理职责的部门及其工作人员履行监督检查职责实施监察时,发现所调查的事项不属于监察机关职责范围内的,应当移送有权处理的单位处理;涉嫌犯罪的,应当移送司法机关依法处理。

  第二节  安全生产的社会监督

  安全生产是一项十分复杂的系统工程。从主体上说,涉及各行各业众多的生产经营单位,点多面广;从内容上说,既有物质条件方面的因素,又有管理方面的因素和人的素质的因素,内容繁多。因此,做好安全生产监督管理工作,不仅需要政府以及负有安全生产监督管理职责的部门要依法发行监督管理职责,加强监督监督管理,同时还必须充分鼓励和调动社会各方面力量对安全生产工作进行监督的积极性,群防群治,才有可能真正建立起经常性的、有效的监督机制。因此,安全生产法除了明确规定了县级以上地方各级人民政府和负有安全生产监督管理职责的部门对安全生产的监督管理外,还规定了有关社会力量对安全生产工作的监督,包括社会公众的监督,中介机构的监督,基层群众自治性组织的监督和新闻媒体的监督。相对于政府和负有安全生产监督管理职责的部门的监督,各种社会力量的监督可以称之为安全生产的社会监督

  一、任何单位和个人都有权向负有安全生产监督管理职责的部门报告事故隐患或举报安全生产违法行为

  安全生产法第六十四条规定:任何单位或者个人对事故隐患或者安全生产违法行为,均有权向负有安全生产监督管理职责的部门报告或者举报。这是对单位和个人对有关安全生产事项的报告权和举报权的规定。

  安全生产涉及各行各业,直接关系到广大人民群众的切身利益。做好安全生产工作,又必须充分发挥社会各界力量的监督作用。为了保证单位和个人能够切实发挥对安全生产的监督作用,必须为其进行监督提供方便、有效的途径。因此,安全生产法规定,任何单位和个人对事故隐患或者安全违法行为,有权向负有安全生产监督管理职责的部门报告或者举报。

  单位和个人有权向负有安全生产监督管理职责的部门报告、举报的事项包括两类:一是事故隐患。由于事故隐患具有隐蔽性、危险性、形态多样性等特征,规定任何单位和个人有权向负有安全生产监督管理职责的部门报告事故隐患,有利于及时发现更多的、特别是较为隐蔽的事故隐患,便于有关部门及时采取适当措施,消除隐患,防止生产安全事故发生,保障生产安全。二是安全生产违法行为。包括生产经营单位及其有关人员的安全生产违法行为,如,不建立、健全安全生产责任制度,不投入保障安全生产条件所必需的资金,不对从业人员进行安全生产教育和培训,违章指挥、违章操作等;也包括政府、有关部门及其工作人员的安全生产违法行为,如,不严格按照法定的安全生产条件对涉及安全生产的事项进行审查,不对生产经营单位进行严格的安全生产检查等。安全生产违法行为同样对安全生产具有直接的威胁,赋予单位和个人对安全生产违法行为以举报的权利,是对生产经营单位及其有关人员以及政府、有关部门及其工作人员的有效监督,也有利于及时纠正安全生产违法行为,消除安全违法行为造成的后果,避免因此导致生产安全事故,保障安全生产。

  实践中,要特别重视生产经营单位内部有关管理人员和从业人员的报告和举报。他们处在安全生产管理和生产经营活动的第一线,对本单位的安全生产情况有切身的体会和了解,他们的报告和举报具有重要的价值。同时,也要重视其他单位和个人的报告和举报。他们通常与被报告、举报单位没有直接经济利益,能摆脱生产经营单位有关人员在立场上的局限性,往往能提供一些重要的、有价值的线索。报告、举报的内容应当真实,不得谎报事故隐患和安全生产违法行为,不得诬告、陷害有关单位和人员。对有谎报、诬告、陷害行为的,将依法追究民事责任、行政责任乃至刑事责任。但是,实践中要注意区别错报与谎报、诬告、陷害的区别,以鼓励单位和个人充分行报告事故隐患和举报安全生产违法行为的权利。

  任何单位和个人对事故隐患和安全生产违法行为有权向负有安全生产监督管理职责的部门报告和举报,这是一项法定的权利,任何单位和个不能予以剥夺,也不能阻挠、妨碍这项权利的行使,更不能对报告事故隐患或者举报安全生产违法行为的单位和个人予以打击、报复。对于打击、报复有关单位和人员的,依法追究基行政责任和刑事责任。

  在依法赋予单位和个人报告生产安全事故隐患和举报安全生产违法行为的同时,为了调动单位和个人报告事故隐患、举报安全生产违法行为的积极性,安全生产法第六十六条还规定:县级以上各级人民政府及其有关部门对报告重大事故隐患或者举报安全生产违法行为的有功人员,给予奖励。具体奖励办法由国务院负责安全生产监督管理的部门会同国务院财政部门制定。这是对报告重大事故隐患或者举报安全生产违法行为的有功人员给予奖励的规定,也是从实际出发作出的一条实事求是、切实可行的规定。

  实际工作中落实有关奖励有规定,需要注意几个问题。一是,必须是报告重大事故隐患,才能依法受到奖励。所谓重大事故隐患,是指那些具有较大的现实危险性,如不及时排除就会导致重大生产安全事故的隐患。二是,如何掌握有功人员的标准,实践中应当根据具体情况进行判断。一般来说,那些报告了重大事故隐患,从而使重大生产安全事故得以避免,或者报告了安全生产违法行为,使严重安全生产违法行为受到查处,预防了安全事故的发生,或者多次举报重大事故隐患或者安全生产违法行为并经查实的,这样的报告人员或者举报人员,就可以认定为有功人员。对这些有功人员,理应予以一定的奖励,以表明国家和社会在安全生产问题上的鲜明立场。

  具体落实奖励制度,需要有一个比较具体的办法,明确奖励的条件、程序、内容等等。很显然,安全生产法作为安全生产方面的基本法,难以对这些问题此作出具体、明确的规定。因此,安全生产法作了一个授权性规定,即授权由国务院负责安全生产监督管理的部门会同国务院财政部门制定奖励的具体办法。授权这两个部门联合制定办法,主要有两个考虑:一是,奖励包括物质奖励和精神奖励两方面,其中物质奖励所需资金需要由各级财政予以保证,因此,需要国务院财政部门研究出一个具体办法;二是,奖励的具体条件由国务院负责安全生产监督管理的部门考虑,物质奖励的具体金额则宜由国务院财政部门考虑。因此,由国务院负责安全生产监督管理的部门会同国务院财政部门制定具体的奖励办法,是比较合适的。为了配合安全生产法的实施,使奖励制度真正落到实处,国务院负责安全生产监督管理的部门和国务院财政部门应当抓紧工作,尽快研究、制定出一个明确、可行的奖励办法。

  二、充分发挥各种社会组织的监督作用

  1、发挥安全生产中介服务机构的作用

  安全生产法第六十二条规定:承担安全评价、认证、检测、检验的机构应当具备国家规定的资质条件,并对其作出的安全评价、认证、检测、检验的结果负责。这是对有关安全生产中介服务机构的一些原则要求。

  安全评价、认证、检测、检验是安全生产工作的重要环节。安全评价是指对生产经营单位的有关安全生产条件是否符合有关法律、法规和国家标准或者行业标准所提出的综合性意见。安全认证,是指根据生产经营单位申请,由有关机构对其安全生产条件是否达到一定的要求进行的证明,并发给其证书或者标志。安全检验、检测主要是指通过一定的技术手段,对与安全生产有关的设施、设备的质量、性能或者某些物质的成份、含量等指标、参数所进行的验证、测量等。在安全生产工作中,安全评价、认证、检测、检验发挥着越来越重要的作用。安全评价、认证、检测、检验报告(证明)是生产经营单位进行安全生产管理以及负责安全生产监督管理的部门履行安全生产监督管理职责的重要依据。一些法律、法规还要求生产经营单位必须进行相应的安全评价、认证、检测、检验。如,根据《危险化学品安全管理条例》第九条的规定,设立危险化学品生产、储存企业应当向有关主管部门提出申请,并提供一系列文件,其中包括安全评价报告。该条例第十七条还规定,生产、储存、使用剧毒化学品的单位,应当对本单位的生产、储存装置每年进行一次安全评价;生产、储存、使用其他危险化学品的单位,应当对本单位的生产、储存装置每两年进行一次安全评价。

  承担安全评价、认证、检测、检验的机构属于服务性的中介机构,其主要职责是接受有关生产经营单位或者负有安全生产监督管理职责的部门的委托,进行相应的安全评价、认证、检测、检验等技术服务工作。过去,这些工作有不少是由有关行政管理部门直接承担的,随着政府职能的转变,中介机构在这方面将会发挥越来越大的作用。安全评价、认证、检测、检验的结果已经成为生产经营单位安全生产管理以及负有安全生产监督管理的部门进行监督检查的重要参考,甚至是其对有关安全生产问题进行审批、决策的重要依据。因此,安全评价、认证、检测、检验对安全生产工作是一种技术上有监督,也是安全生产监督管理工作的重要组成部分。今后,还应当继续充分发挥安全生产中介服务机构的作用。

  为了使安全生产中介服务机构真正发挥对安全生产的监督作用,必须对这类中介服务机构及其活动进行必要的规范。因此,安全生产法规定,承担安全评价、认证、检测、检验的机构应当具备国家规定的条件,并对其作出的安全评价、认证、检测、检验的结果负责。

  由于安全评价、认证、检测、检验工作事关重大,又具有很强的专业性、技术性,因此,保证安全评价、认证、检测、检验结果的客观、真实、公正,一个重要的前提条件是,承担安全评价、认证、检测、检验的机构必须具备相应的资质条件。如,具有相应的专业技术人员;具备相应的合格的检验、检测设备、器材;具有严格、健全的内部业务管理制度等等。不能想象,一个不具备相应资质条件的中介机构,能够提出客观、真实、公正的安全评价、认证、检测、检验结果。实践中,一些不具备资质条件的中介机构为了谋取经济利益,置人民群众的生命财产安全于不顾,进行所谓的安全评价认证检测检验活动,给安全生产造成严重隐患,这方面也有不少血的教训。因此,安全生产法明确要求承担安全评价、认证、检测、检验的机构必须具备国家规定的资质条件,是十分必要的,具有很强的现实针对性。

  国家规定的资质条件,是指有关法律、行政法规和规章规定的安全中介机构必须具备的条件,例如,要有一定数量的专业技术人员,要有一定的设备、器材和仪器,要有健全的内部管理制度和执业规则等等。承担安全评价、认证、检测、检验的机构必须具备相应的资质条件。否则,不得开展安全评价、认证、检测、检验业务。根据有关法律、法规、规章规定承担安全生产中介服务机构管理的部门要认真履行职责,切实加强对中介机构市场的监督管理,保证安全生产中介服务机构具备国家规定的资质条件。

  为了规范承担安全生产中介服务机构的业务行为,促使其认真履行职责,必须明确、强化其责任。因此,安全生产法还明确规定,承担安全评价、认证、检测、检验的机构应当对其作出的安全评价、认证、检测、检验的结果负责。实践中,一些承担安全评价、认证、检测、检验的机构不负责任,随意出具有关证明和报告,有的甚至和委托单位相勾结,故意出具虚假不实的证明和报告。这些行为,干扰了生产经营单位的安全生产管理,影响负有安全生产管理职责的部门依法履行监督管理职责,对安全生产具有直接的威胁。因此,承担安全评价、认证、检测、检验的机构应当保证其作出的安全评价、认证、检测、检验结果的客观性、真实性、公正性。故意出具虚假证明或者出具的证明不具备客观性、真实性、公正性,并因其作出的安全评价、认证、检测、检验结果而导致生产安全事故,构成犯罪的,依照刑法有关提供虚假证明文件罪或者其他有关规定追究刑事责任;不构成犯罪的,应依法予以行政处罚,撤销其相应的资格。给他人造成损害的,依法承担赔偿责任。

  2、基层群众性自治组织对生产经营单位安全生产的监督

  安全生产法第六十五条规定:居民委员会、村民委员会发现其所在区域内的生产经营单位存在事故隐患或者安全生产违法行为时,应当向当地人民政府或者有关部门报告。这是对基层群众性自治组织的安全生产监督职责的规定。

  根据宪法、居民委员会组织法和村民委员会组织法的规定,居民委员会、村民委员会是城乡居民(村民)自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。它向居民(村民)会议负责,代表所在区域的居民(村民)的利益,履行宣传国家法律和政策,维护居民(村民)合法权益,办理本区域公共事务,向人民政府反映居民(村民)的意见、要求和提出建议等法定职责。居民委员会、村民委员会所在区域生产经营单位的生产安全问题,是事关全体居民(村民)生命和财产安全等重大切身利益的大事。因此,居民委员会、村民委员会对此加强监督是其本身职责的必然要求。同时,在监督生产经营单位的安全生产工作方面,居民委员会、村民委员会也有一定的便利条件。根据法律规定,企业、事业单位不能参加所在地的居民委员会,但是,所在地的居民委员会讨论同这些单位有关的问题,需要他们参加会议时,他们应当派代表参加,并且遵守居民委员会的有关决定。驻在农村的全民所有制企业、事业单位的人员不参加村民委员会组织,但是应当遵守有关村规民约。此外,很多事故发生率较高的乡镇企业是由农村集体经济组织举办的,发挥好村民委员会的监督作用,是降低生产安全事故发生率的一项有效措施。因此,安全生产法规定要求居民委员会、村民委员会发现所在区域内的生产经营单位存在事故隐患或者安全生产违法行为时,有义务向当地人民政府有关政府或者有关部门报告。

  实际工作中适用上述规定时,应当充分考虑居民委员会和村民委员会的主要职责和实际情况,注意以下几个方面:1、居民委员会、村民委员会只负有报告已发现的事故隐患或者安全生产违法行为的义务。对于未发现的事故隐患或者安全生产违法行为,居民委员会、村民委员会不负有责任。2、居民委员会、村民委员会只对其所在区域内的生产经营单位存在的事故隐患或者安全生产违法行为负有报告义务。对于其所在区域外的生产经营单位存在的事故隐患或者安全生产违法行为,居民委员会、村民委员会有权向负有安全生产监督管理职责的部门报告或者举报,但不承担必须报告的义务。3、根据居民委员会组织法和村民委员会组织法的规定,不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助,居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作;乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。因此,居民委员会可以首先向不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关报告,村民委员会可以首先向乡、民族乡、镇的人民政府报告,也可以向当地负有安全生产监督管理职责的部门报告。

  3、重视新闻媒体的监督作用

  安全生产法第六十七条规定:新闻、出版、广播、电影、电视等单位有进行安全生产宣传教育的义务,有对违反安全生产法律、法规的行为进行舆论监督的权利。这是对新闻媒体等宣传舆论单位的安全生产宣传教育义务和监督安全生产违法行为的权利的规定。

  宣传教育以及舆论监督,对安全生产工作有特殊重要的意义。通过安全生产宣传教育,可以普及安全生产知识,传播先进的安全生产管理经验,提高社会公众的安全生产意识;舆论监督更是有着十分特殊而重要的作用,通过舆论监督,可以增强生产经营单位及其有关人员、政府、有关部门及其工作人员的责任心,促使他们加强安全生产管理。新闻、出版、广播、电影、电视等单位的性质和特点,决定了他们在安全生产宣传教育中的独特地位和作用。为了确保安全生产宣传教育工作取得更好效果,加强对安全生产违法行为的监督,安全生产法明确规定了新闻、出版、广播、电影、电视等单位有进行安全生产宣传教育的义务,同时有权利对安全生产违法行为进行舆论监督。

  落实安全生产法的规定,新闻、出版、广播、电影、电视等单位应当主动进行安全生产宣传教育,不得因经济利益或者其他原因拒绝这方面的工作。对有关人民政府及其有关部门提出的安全生产宣传任务,新闻、出版、广播、电影、电视等单位不能推拖,而应当积极配合,认真完成。安全生产宣传教育的内容应当以有关安全生产的法律、法规,有关安全生产技术知识,典型的安全生产案例等为主。宣传教育要坚持正确的导向,弘扬正确的、合法的做法,批判错误的、违法的行为,引导人们正确处理经济效益与社会效益的关系,树立正确的安全生产观念。安全生产宣传教育工作要紧密配合国家安全生产管理工作的整体部署,围绕现阶段的工作重点展开,为法律、政策的贯彻执行营造良好的氛围。宣传教育的形式要灵活多样,使群众喜闻乐见。如,可以创作、录制有关安全生产知识的专门书籍、节目,采集有关安全生产的新闻纪实性节目;也可以创作安全生产题材的文学、影视作品,如小说、电视剧、电影等;各单位应当切实担当起安全生产宣传教育的义务,并结合本单位的特点,将安全生产宣传教育工作开展得有声有色,落到实处。

  新闻、出版、广播、电影、电视等单位的舆论监督透明度高、传播面广、影响力大,对违反安全生产法律、法规的单位和个人有特殊的威慑作用,是一种有效的监督方式。因此,法律赋予它们以舆论监督的权利。任何单位和个人不得阻挠、干预对安全生产违法行为进行正常的舆论监督。舆论监督的对象包括生产经营单位及其管理人员、从业人员,也应当包括滥用职权或者不依法履行安全生产监督管理职责的政府部门及其工作人员。舆论监督主要采取对安全生产违法行为进行曝光的方式。实践中需要注意的是,对安全生产违法行为进行曝光,必须有充分的事实依据,不能捕风捉影,以避免造成不良影响。

  第十章 事故的应急救援与调查处理

  第一节 事故的应急救援

  安全生产法第五章第六十八条、第六十九条、第七十二条对生产安全事故的应急救援和事故抢救工作作了明确规定,主要包括生产安全事故应急救援预案的制定、生产安全事故的应急救援体系的建立、生产安全事故的应急救援组织、应急救援人员和装备以及组织事故抢救等内容。

  所谓事故是指人们在实现其目的的行为过程中,突然发生的、违背人们原来意志的,并迫使其有目的的行为暂时或永远终止的意外事件。其有三层意思:一是讲事故发生的背景,即在人们实现某种目的的行为过程中”,如煤矿或其他矿山的开采活动、化学品生产、经营活动等等;二是讲事故的突发违意性,即事故是突然发生并违背原来意志的;三是讲事故的后果,即迫使人们有目的行为暂时或永远终止

  事故按其发生的原因、地点、后果、性质的不同可分为许多种。如火灾事故、交通事故、建筑质量事故、民航事故、爆炸事故、化学事故、煤矿事故、非煤矿山事故、锅炉压力容器事故、责任事故、自然事故、轻伤事故、死亡事故、重大伤亡事故、特大伤亡事故等,《安全生产法》主要针对生产经营单位发生的生产安全事故。  

  一、生产安全事故

  生产安全事故是指生产经营单位在生产经营活动(包括与生产经营有关的活动)中突然发生的,伤害人身安全和健康或者损坏设备设施或者造成经济损失的,导致原生产经营活动(包括与生产经营活动有关的活动)暂时中止或永远终止的意外事件。

  生产安全事故按事故发生的原因可分为:责任事故和非责任事故;按事故造成的后果可分为:人身伤亡事故和非人身伤亡事故。

  人身伤亡事故又称因工伤亡事故或工伤事故,是指生产经营单位的从业人员在生产经营活动中或在与生产经营相关的活动中,突然发生的、造成人体组织受到损伤或人体的某些器官失去正常机能,导致负伤肌体暂时地或长期地丧失劳动能力,甚至终止生命的事故。工伤事故按伤害的严重程度可分为:轻伤事故;重伤事故;死亡事故。按照目前的划分标准,死亡事故按伤亡人数多少又可分为:

  1、一般伤亡事故:指一次死亡12人(多人事故时包括轻伤和重伤)的事故。

  2、重大伤亡事故:指一次死亡39人的事故。

  3、特大伤亡事故:指一次死亡10人以上的事故。

  非人身伤亡事故是指未造成人身伤亡的设备事故和其他事故。  

  二、生产安全事故应急救援的必要性

  如何防止和减少生产安全事故,遏制生产安全事故的频繁发生,减少事故中的人员伤亡和财产损失,促进安全生产形势的稳定好转,生产安全事故应急救援体系的建立就显得十分迫切和必要。一是通过生产安全事故应急救援预案的制定,能总结以往本行政区安全生产工作的经验和教训,明确本行政区安全生产工作的重大问题和工作重点,提出预防事故的思路和办法,是全面贯彻安全第一、预防为主的需要;二是在生产安全事故发生后,事故应急救援体系能保证事故应急救援组织的及时出动,并有针对性地采取救援措施,对防止事故的进一步扩大,减少人员伤亡和财产损失意义重大;三是专业化的应急救援组织是保证事故及时进行专业救援的前提条件,会有效避免事故施救过程中的盲目性,减少事故救援过程中的伤亡和损失,降低生产安全事故的救援成本。

  三、生产安全事故的应急救援预案

  《安全生产法》第六十八条规定:县级以上地方各级人民政府应当组织有关部门制定本行政区域内特大生产安全事故的应急救援预案,此规定是针对当前我国特大生产安全事故频繁发生的现状作出的,有很强的针对性和现实意义,这里的特大生产安全事故是指可能造成一次死亡10人以上的事故。

  1、县级以上地方各级人民政府在制定本行政区域内特大生产安全事故的应急救援预案时的主要职责是做好组织工作,即组织有关部门具体制定。

  生产经营单位的生产安全事故的应急救援预案由生产经营单位的主要负责人组织制定和实施,此项要求在安全生产法第十七条中作出了规定。

  2有关部门主要包括:经济贸易主管部门;安全生产监督管理机构、煤矿安全监察机构;公安消防主管部门;交通、运输主管部门;计划、财务主管部门;环境、卫生主管部门。

  其他有关主管部门由各地方人民政府自定。

  3、应急救援预案主要包括:(1)应急救援预案的制定机构;(2)应急救援预案的日常协调和指挥机构;(3)相关部门在应急救援中的职责和分工;(4)危险目标的确定和潜在危险性评估;(5)应急救援组织状况和人员、装备情况;(6)应急救援组织的训练和演习;(7)特大生产安全事故的紧急处置措施、人员疏散措施、工程抢险措施、现场医疗急救措施;(8)特大生产安全事故的社会支持和援助;(9)特大生产安全事故的应急救援的经费保障;(10)应急救援预案的其他内容。

  四、生产安全事故的应急救援体系

  生产安全事故的应急救援体系是保证生产安全事故应急救援工作顺利实施的组织保障,主要包括应急救援指挥系统、应急救援日常值班系统、应急救援信息系统、应急救援技术支持系统、应急救援组织及经费保障。

  特大生产安全事故应急救援体系的建立由县级以上地方各级人民政府负责,这在安全生产法第六十八条中作了明确规定。

  建立省、市、县三级特大生产安全事故应急救援体系时,要统筹兼顾、合理规划、明确分工、相互协调,做到应急救援能力、资源的合理配置和有效使用。

  五、生产安全事故的应急救援组织

  安全生产法第六十九条对生产安全事故的应急救援组织、应急救援人员、应急救援器材和设备等作了明确规定。主要包括以下几层意思:

  1、危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、建筑施工单位应当建立应急救援组织。

  2、当危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、建筑施工单位的生产经营规模较小时,如个体矿山等即可以建立应急救援组织也可以不建立应急救援组织。不建立应急救援组织的应当指定兼职的应急救援人员,此处的兼职可以是内部人员兼职作应急救援人员也可以是其他专业应急救援组织的兼职。

  3、所有危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、建筑施工单位,不管其生产经营规模大小,均应当配备与生产经营活动相适应的必要的应急救援器材和设备。

  4、专职或兼职的应急救援人员应当进行专门的应急救援培训,具备相关的应急救援知识,适应应急救援工作的需要,熟练掌握应急救援器材和设备的使用并持证上岗。

  5、危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、建筑施工单位配备的所有应急救援器材和设备要进行经常性维修和保养,按要求及时废弃和更新,保证应急救援器材和设备的正常运转。

  六、生产安全事故的抢救

  生产安全事故的抢救要坚持及时、得当、有效的原则。因生产安全事故属突发事件,安全生产法要求在事故发生后,任何单位和个人都应当支持、配合事故的抢救工作,为事故抢救提供一切便利条件;同时明确了有关部门及其负责人在事故抢救中的职责。

  1、生产经营单位负责人在事故抢救中的职责

  生产经营单位负责人接到事故报告后,一是根据应急救援预案和事故的具体情况迅速采取有效措施,组织抢救;二是千方百计防止事故扩大,减少人员伤亡和财产损失;三是严格执行有关救护规程和规定,严禁救护过程中的违章指挥和冒险作业,避免救护中的伤亡和财产损失;四是注意保护事故现场,不得故意破坏事故现场、毁灭有关证据。

  2、重大生产安全事故的抢救

  生产经营单位发生重大生产安全事故时,单位的主要负责人应当立即组织抢救。

  有关地方人民政府的负责人接到重大生产安全事故报告后,要立即赶到事故现场,组织抢救。

  负有安全生产监督管理职责的部门的负责人接到重大生产安全事故报告后,也必须立即赶到事故现场,组织抢救。

  重大生产安全事故的抢救应当成立抢救指挥部,由指挥部统一指挥。

  特大生产安全事故的抢救依照上述规定进行。

  第二节 事故的调查处理

  安全生产法第五章第七十条至第七十六条对生产安全事故的报告、调查处理和结案、生产安全事故的统计分析及公布等作了规定。  

  一、生产安全事故的报告

  1、生产经营单位内部的事故报告。